Понятие и характеристика земельных правоотношений организационного характера

Термин «управление» используется в земельном праве в нескольких контекстах. Прежде всего принято выделять соответствующий институт отрасли земельного права. Различные авторы именуют его по-своему: управление в сфере использования и охраны земель (О.И. Крассов)^[1]; государственное управление использованием и охраной земель, государственное управление земельными ресурсами (И.А. Иконицкая)^[2]; право управления в области землепользования (Ю.Г. Жариков)^[3]; институт государственного управления (И.О. Краснова)^[4]; государственное управление землепользованием (Б.В. Ерофеев)^[5]. На основании норм данного института земельного права возникают земельные правоотношения, которые принято именовать управленческими или организационными. Кроме того, управлением называют особого рода деятельность в сфере использования и охраны земель.

Все указанные значения термина «управление» тесно взаимосвязаны. Для выяснения сущности и особенностей земельных управленческих правоотношений необходимо обратиться к наиболее общему пониманию управления.

Философское значение понятия «управление» заключается в способности биологических и социальных систем посредством накопления, передачи и преобразования информации направлять и корректировать разнообразные проявления их внутренней и внешней активности. При этом основное назначение управленческих структур - в обеспечении планомерного характера функционирования и развития биологических и социальных систем^[6].

Социальное управление, понимаемое как механизм организации общественных связей, многообразно, отмечает Ю.М. Козлов^[7]. Его задачи и функции выполняют практически все государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и т.д. Социальное управление можно рассматривать и в узком смысле как государственное управление - «специфический вид государственной деятельности, отличный от иных ее проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.)»^[8].

Определение управления как особого рода деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения общественно значимых целей, характерно и для земельного права.

По мнению О.И. Крассова, управление в сфере использования и охраны земель представляет собой «подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану»^[9].

И. А. Иконицкая предлагает следующее определение государственного управления земельными ресурсами: «... это организующая деятельность государственных органов исполнительной власти, направленная на создание условий для рационального использования и охраны земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки, в различных сферах социально-экономической жизни общества»^[10].

И.О. Краснова различает понятие государственного управления в широком и узком смыслах. В широком смысле под государственным управлением она подразумевает деятельность всех ветвей государственной власти по регулированию поведения людей установленными методами. Однако в своем курсе данный автор использует понятие государственного земельного управления в узком смысле, называя им «организующую исполнительно-распорядительную деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, стоящих перед государством и выраженных в законодательстве»^[11].

Н.Л. Лисина определяет управление в сфере использования и охраны земель как «основанную на законе целенаправленную деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, граждан и их объединений по обеспечению рационального использования земель, их охране и повышению плодородия почв»^[12].

В связи с изложенным необходимо сделать несколько замечаний.

Как было указано, социальное управление многообразно, и следует согласиться с теми авторами, которые наряду с государственным выделяют также муниципальное, общественное и иные виды управления в области использования и охраны земель^[13]. Так, не все виды деятельности по землеустройству имеют характер исключительно государственного управления. Согласно ст. 4 Закона о землеустройстве основанием для его проведения может быть договор, заключаемый со специализированной частной организацией, т.е. возможно проведение землеустройства по инициативе частного лица в добровольном порядке. Даже в случае внутрихозяйственного управления^[14] в сфере использования и охраны земель соответствующая деятельность сохраняет свой организующий и целенаправленный характер.

Государственное управление - ведущую форму управления, не следует смешивать с деятельностью органов законодательной и судебной власти. В земельном праве государственное управление традиционно определяется как исполнительно­распорядительная деятельность исполнительных органов государственной власти^[15], основным направлением которой является исполнение - проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов путем «распорядительства» - использования юридических властных полномочий^[16].

Обязательным признаком управления в сфере использования и охраны земель, вытекающим из природы управления как социального явления, является его целенаправленность, как совершенно верно подчеркивает Н.Л. Лисина^[17]. Выше было отмечено, что основное назначение управленческих структур состоит в обеспечении планомерного характера функционирования и развития управляемых систем. Управляемая система в земельном праве - это общественные земельные отношения^[18].

Нормы института управления в сфере использования и охраны земель, регулируя общественные земельные отношения, придают им определенную направленность, ориентируют их на достижение поставленных в самих же нормах земельного права целей. Большинство авторов выделяет обеспечение рационального использования и охраны земель, повышение плодородия почв в качестве главной цели управления в рассматриваемой сфере. Однако, в Земельном кодексе Российской Федерации 2001 г. в отличие от Земельного кодекса РСФСР 1991 г. почти, за редким исключением, не используются указанные формулировки и подобные задачи прямо не ставятся перед земельным законодательством. Представляется, что в настоящее время основной нормативно закрепленной целью управления в области использования и охраны земель следует считать обеспечение или, другими словами, организацию использования и охраны земли как основы жизни и деятельности человека - цель, основанную на конституционном принципе земельного права, закрепленном в пп. 1 п.1 ст. 1 Земельного кодека вслед за п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации.