---

Государственное регулирование образовательной деятельности высшего учебного заведения

Управление в социально значимых сферах, в том числе и высшего обра­зования, предполагает его развитие через реализацию государственной образо­вательной политики компетентными структурами посредством государственно­го регулирования. Государственное регулирование, в лице государственных органов, служит не только методом воздействия на управляемый объект, но также и средством обеспечения законности его деятельности. Понятие государ­ственного управления, шире понятия государственного регулирования. По­скольку как считает Ю.М. Козлов «не управление является частью регулирова­ния, а наоборот - регулирование есть часть управления, т.е. его функция... суть регулирования состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы»^[1].

«Административно-правовое регулирование, суть которого отражает ме­сто административного права в правовой системе Российской Федерации, юри­дически выражает государственное регулирование как ведущую функцию го­сударственного управления»^[2].Государственное регулирование деятельности ву­зов проявляется через целую систему мер государственно-властного характера, выражающуюся через контроль и надзор в различных областях общественных отношений, где обязательными участниками становятся вуз и компетентный орган государственной власти.

Прежде чем перейти к содержанию регулирования образовательной дея­тельности вуза, следует остановиться на понятиях «контроль» и «надзор», по­скольку в литературе уделялось значительное внимание соотношению этих двух терминов и позиций ученых, с одной стороны, исходящих из отождеств­ления этих понятий^[3], а с другой - считающих, что природа этих двух правовых явлений далеко не однозначна. В свою очередь, и законодательство, например, к сфере применения Федерального закона от 08 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при про­ведении государственного контроля (надзора)»^[4] определяет тождественность контроля и надзора. «Контроль - это функция управления, для которой харак­терна система наблюдения и проверки соответствия процесса функционирова­ния объекта принятым управленческим решениям, выявление результатов воз­действия субъекта на объект, допущенных отклонений, коррегирование»^[5].

Особо указывалось на объект контроля как проверку именно подзакон­ных актов исполнительно-распорядительных органов^[6]. При этом, М.С. Студе- никина, основную цель контроля видела в том, чтобы «...не допускать отступ­лений от установленных предписаний и добиться максимального эффекта в управлении»^[7]. Общим итогом является «стимулирование соблюдения норм права и достижение законности»^[8]. Такая характеристика отражает одновре­менно подчиненность и организационную обособленность объектов контроля.

«Административный надзор - проверка соблюдения (выполнения) опре­деленных правил и норм поднадзорными субъектами в установленной сфере их деятельности, необусловленная подчиненностью с проверяющими органа­ми»^[9]. Также считает и Ю.М. Козлов: «деятельность органов административно­го надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных гра­ниц»^[10]. В этом случае, административный надзор определяется как разновид­ность внешнего межотраслевого контроля. По мнению Н.Г. Салищевой «Адми­нистративный надзор является методом надведомственного контроля и отлича­ется от контроля тем, что орган, его осуществляющий, не проверяет всей рабо­ты подконтрольного объекта, а сосредотачивает внимание на выполнении лишь небольшого числа норм и правил»^[11].

Из этого же исходит М.С. Студеникина, утверждая при этом, что «струк­турно административный надзор проявляется ограничением пределов его ком­петенции проверкой только законности действий конкретного объекта. Надзор - своего рода суженный контроль, но суженный только в отношении сферы своего приложения»^[12]. Неслучайно Ю.А.Тихомиров органы межотраслевой компетенции - органы административного надзора определяет в качестве орга­нов межведомственного контроля^[13]. Таким образом, достаточно весомое осно­вание в большем, по сравнению с надзором объеме функций контроля, заложе­но рассуждениями многих авторов. Административный надзор осуществляется в отношении неподчиненных объектов, выделяется из контроля, что, по нашему мнению, служит критерием отнесения его к разновидности надзорной деятель­ности.

Контроль в своем содержании определяет проверку законности и целесо­образности, с одновременным регулированием деятельности, а надзор - разно­видность государственного надведомственного контроля - внешнее наблюде­ние объекта. Поскольку контроль является управленческой функцией, ему со­ответственно присуща властность, которая «проявляется в наличии у контроль­ных органов ряда полномочий, связанных с возможностью: а) давать подкон­трольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков; б) ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности виновных в обнаруженных нарушениях лиц; в) непосредственно применять в ряде случаев меры государственного принужде­ния»^[14].

Мы сделаем вывод о том, что в сфере права сущность термина «кон­троль» в отношении подконтрольного объекта заключается в том, как управ­ляемый выполняет установленные нормативными правовыми актами предписа­ния, правила, ограничения, и в случае выявления нарушений, к нему могут применяться меры административного принуждения. Со своей стороны, также полагаем, что административно-надзорная деятельность в большей степени ха­рактеризуется признаками, отвечающими контролю как функции управления и обеспечения законности.

Государственное регулирование всех учреждений высшего профессио­нального образования без исключения, связано с установлением соответствия образовательной организации требованиям осуществления образовательной деятельности. Несомненно, контроль со стороны компетентных органов являет­ся обязательным условием оказания услуг в такой значимой сфере обществен­ной жизни как образование. На это также указывает тот факт, что предоставле­ние образования, является обязанностью государства и выступает одной из его функций, а обеспечение права гражданина на образование установлено консти­туционно. При этом системная организация контрольной деятельности опреде­ляется внешним (надведомственным) и внутренним (внутриведомственным) контролем.

В свое время М.С. Студеникина отмечала, что «системы внутриведомст­венного и надведомственного контроля в известной степени находятся в зави­симости от соотношения централизации и децентрализации в конкретной от­расли управления, от организации форм руководства»^[15].

Применительно к сфере высшего образования внутриведомственный кон­троль вузов осуществляется теми органами исполнительной власти, чью систе­му они составляют (Минобрнауки РФ, или отраслевых ведомств - Министерст­ва сельского хозяйства РФ, Федерального агентства здравоохранения и соци­ального развития и т.п.); надведомственный контроль в отраслевом функцио­нальном уровне управления осуществляется органами специальной компетен­ции в рамках контрольно-надзорных процедур в отношении всех высших учеб­ных заведений, независимо от ведомственной принадлежности и статуса учре­дителя.

Государственное регулирование вузов в части контрольно-надзорных функций осуществляют органы исполнительной власти отраслевого профиля. В сфере высшего образования управленческие полномочия в полном объеме бы­ли возложены на Министерство образования РФ. При этом механизм управлен­ческих функций в сфере государственного регулирования имел целый ряд не­достатков, в числе которых отсутствие четкой вертикали власти и эффективно­сти управляющего воздействия в отдельных направлениях. Отмечается, что «существовавшая до настоящего времени система государственных органов ха­рактеризовалась сосредоточением у одного органа власти как управленческих и регулирующих, так разрешительных и контрольных функций, что создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции»^[16].

B.C. Пронина справедливо указывала: «Государственные органы имеют иерархическую структуру, где отношения строятся на принципах субординации и ответственности, при этом, вышестоящие органы (Министерства и ведомства) образуют системы, что определяет эффективность государственного управле­ния, а главное выполнение всеми органами системы задач, поставленных перед ними»^[17].

В соответствии с Указом Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[18] в сфере ре­гулирования образования посредством распределения указанных функций ме­жду тремя органами, произошло закрепление целей и задач в рамках системы исполнительной власти. Непосредственное функциональное распределение контрольно-надзорных полномочий в рамках трехзвенной исполнительной сис­темы государственного механизма под функциями по контролю и надзору по­нимает осуществление действий по контролю и надзору за исполнением орга­нами государственной власти, органами местного самоуправления, их должно­стными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Консти­туцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами обще­обязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, ор­ганами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (ли­цензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкрет­ных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, докумен­тов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

«Государственный контроль за качеством образования в аккредитован­ных образовательных учреждениях - функции органов исполнительной власти, осуществляющих управление образованием»^[19]. Система государственного кон­троля и надзора в сфере образования в части организационной его структуры имела недостатки, вмещая в один «орган» весь набор «элементов» управления^[20] - от координации деятельности, нормотворчества до непосредственного управления образовательными учреждениями и контроля и надзора за их дея­тельностью, включая процедуры лицензирования, аттестации и государствен­ной аккредитации, что потребовало ее кардинального пересмотра посредством распределения указанных функций между тремя органами, в рамках иерархиче­ской системы исполнительной власти. Функции по контролю и надзору за обра­зовательной деятельностью были возложены на Федеральную службу по надзо­ру в сфере образования и науки (Рособрнадзор)^[21].

Особая роль контроля в образовании заключена в необходимости реали­зации основных общественно-управленческих элементов, баланса публичных и частных интересов, конкурентоспособности и обеспечения эффективной дея­тельности образовательных учреждений, конституционных прав граждан на образование^[22].

 

---

^[1] См. Административное право: учебник / Под ред. 10.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М.: Юристь, 2000. С. 519.

^[2] Там же.

^[3] См, например, Лунев, А.Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. М. 1963. С. 4.

^[4] СЗ РФ. 2001. № 33 (Часть 1). Ст. 3436.

³ См.: Афанасьев, В.Г. Научное управление обществом. - М., Политиздат, 1968.

^[6] См.: Тихомиров, Ю.А. Государственная власть и проблемы управления в советском обществе. Дисс... д.ю.н. М.: 1968. С. 477.

^[7] Си.: Студеникина, М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.; «Юрнд. лит.», 1974. С. 46.

^[8] См.: Ерш/ян, A.B. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предприниматель­ской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002. № 2. С. 103.

^[9] См., например, Студеникина. М.С. Государственный контроль в сфере управления. - М., Юрнздат, 1974. С. 103.

^[10] См. Административное право: учебник/Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М.: Юристь, 2000. С. 458.

^[11] Народный контроль в СССР / Под ред. В.И. Туровцева. М., 1967. С. 217.

^[12] См. Студеникина. М.С. Указ. раб. С. 18.

^[13] См.: Тихомиров, Ю.А. Указ. раб. С. 479.

^[14] См., Студепикина, М.С. Указ. раб. С.11.

^[15] См.: Студеникина, М.С. Указ. раб. С. 167.

^[16] См.: Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. - Юридическая фирма «КОНТРАКТ», ИНФРА-М., 2006.

^[17] См.: Пронина, B.C. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права. 1998. №2. С. 32.

^[18]СЗРФ. 2004. № 11. Ст. 945.

^[19] См. Административное право: учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2000. С. 611.

^[20] См.: Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой,- Юридическая фирма «КОНТРАКТ», ИНФРА - М., 2006.

^[21] СЗ РФ.2004. № И. Ст. 945.

^[22] Стротин, Р., Макашов, Г. Опыт интеграции образования и науки / Р. Стронгин, Г. Максимов // Высшее об­разование в России. 2005. № 1. С. 3.

 

 

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/36645.html