---

Регулирование управленческих отношений в высшем учебном заведе¬нии

Целенаправленное развитие организаций образования, имеющих по пре­имуществу форму учреждений, связывается с активным внедрением экономи­ческих методов регулирования их деятельности как в отношениях с публичны­ми субъектами - непосредственным учредителями, иными органами государ­ственной власти и местного самоуправления, так и с частными лицами - граж­данами и организациями. Замена директивных указаний в деятельности вузов, характерных для советской высшей школы, связывается, в том числе с внедре­нием нормативных, а также договорных регуляторов^[1].

Закрепление в практике государственного управления регулятивных инст­рументов существенно влияет на деятельность организаций всей социальной отрасли, получающих статус самостоятельного субъекта права. Присущие со­ветскому периоду объекты, в настоящий период являются полноправными субъектами управления, с характерными для них элементами: правами, обя­занностями и ответственностью. В публичной сфере регулирование субъектов осуществляется с помощью административного права, как традиционной от­расли, обслуживающей управленскую деятельность.

Процесс управления на различных уровнях связывается с перераспределе­нием публичных функций и субъектом их выполнения становятся не только публичные органы, но и учреждения. Регулирование высшей школы, как особо­го феномена и института в образовании, тем не менее, представляет некоторые трудности, определяемые сферой, с которой соприкасается образовательная ор­ганизация в повседневной деятельности.

Вуз как система определенных взаимосвязей, характеризует их «внеш­нюю» и «внутреннюю» стороны. В первом случае - это отношения власти и подчинения, формируемые посредством выполнения возложенных на образова­тельную организацию публичных функций, а во втором - сфера реализации ав­тономии частного субъекта, где образовательная организация действует как равноправный партнер. Причем, такое разграничение имеет весьма тонкую грань, поскольку публичные и частные интересы в образовании нередко пере­плетаются. Однако, природа и форма некоторых взаимоотношений образова­тельной организации может быть различной, определяемой, прежде всего, ста­тусом собственника-учредителя.

Решение проблемы природы отношений внутри вуза имеет не только тео­ретический, но и прикладной характер, позволяющий определить сферу приме­нимых методов регулирования и перспективы развития образовательного зако­нодательства. В то же время, являясь субъектом управления, учебное заведение вправе определять допустимые методы достижения возложенных на него задач, наиболее эффективные, с точки зрения, экономических, культурных и террито­риальных особенностей, условия свей деятельности. Представляется необходи­мым рассмотреть категорию субъекта административного права применительно к сфере образования, с учетом параметров локального уровня образовательной организации.

Как полагает Д.Н. Бахрах «субъектами административного права следует признать участников общественных отношений, которых нормы администра­тивного права наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения»^[2].

Несмотря на приоритет публичных интересов, не отрицается наличие в деятельности органов и учреждений и некоторых частных, которые, при этом, не изменяют публичных качеств таких субъектов (например, в процессе оказа­ния государственных услуг)^[3].

Неслучайно, зарубежные ученые признают возможную эффективность де­централизации государственного управления в тех сферах и вопросах государ­ственной деятельности, где не требуется проведение единой государственной политики^[4].

В том случае, если субъект публичного управления действует в частнопра­вовой форме для непосредственной реализации публичной задачи, то, по мне­нию ряда авторов, в данном случае должно применяться административное ча­стное право (Verwaltungsprivatrecht)‘^,.

Характерной чертой административного частного права является расхож­дение формы деятельности субъекта публичного управления (частноправовая) с целью его деятельности (публично-правовая), что приводит, по мнению А.Ф. Васильевой, к «сосуществованию» частного и публичного права^[5].

В связи с этим, доктрина французского публичного правопорядка признает возможность публичных отношений с субъектом частного административного права. Неслучайно, при этом, во Франции в осуществлении публичных функ­ций в сфере управления могут участвовать за вознаграждение частные органи­зации, что позволяет выделять публичную и частную административно­правовую деятельность^[6]. Примечательно то, что опыт Франции связан с высо­кой степенью централизации высшего образования, что нередко ведет к ото­ждествлению образовательного учреждения с органом государственной служ­бы, и в отдельных исследованиях предлагается даже наделить преподавателя статусом госслужащего, выполняющего от имени государства властно­распорядительные и контрольные функции в отношении студентов^[7].

Следует, полагаем, весьма осторожно относиться к повсеместному внедре­нию такой практики на российской почве. Фундаментальные, исторически тра­диционные принципы организации вузов определяют значительное влияние университета на развитие общества и государства. В то же время, публичные интересы в сфере образования не могут быть в ближайшее время обеспечены без наличия публичного элемента в деятельности высших учебных заведений.

В обозначенном ключе, следует, на наш взгляд, отталкиваться от целей создания образовательной организации, которые формируют задачи ее дея­тельности. Задачи, реализуемые образовательными организациями в непосред­ственной сфере их деятельности, имеют публичный характер, и могут быть оп­ределены как общественно значимые вопросы, решение которых возложено на организацию для достижения целей ее функционирования. Следовательно, ос­новная природа отношений внутри образовательного учреждения - публичная, и является определяющей для всей «палитры» взаимосвязей в рамках локаль­ной организации юридического лица.

Если в российской правовой концепции образования делаются попытки рассматривать его будущее через гармонизацию публичных и частных интере­сов, то французская модель образования основывается на категории всеобщего интереса. Эти концепции отражают разное видение демократии: либеральное — в основе которого индивидуальная свобода, и социальное - основой которого является всеобщий общественный интерес^[8].

Сугубо либеральный или социальный подход не может отражать направле­ния дальнейшего развития демократии управления в высшей школе. Принципы государственной политики, выраженной в образовательном законодательстве, определяют обеспечение образования как одну из важнейших функций госу­дарства, что показывает приоритеты развития Российской Федерации. Поиск разумного баланса между автономией и демократией является основной, если не главной задачей, которую предстоит решать в современных условиях разви­тия высшей школы.

Рассмотрение внутривузовских отношений как административных, власт­ных, управленческих возможно в контексте действующего законодательства.

1)      Во-первых, сфера образования - это особая область общественных от­ношений, где изначально присутствовал государственный, а значит публичный, общественный интерес. Неслучайно государственно-общественный характер управления образованием был воспринят и нашел закрепление в образователь­ном законодательстве (ст. 3 Закона об образовании). Одновременно, связь це­лей, назначение, функции образования с общественно значимыми целями, ин­ститутами позволяет утверждать, что управление образовательными учрежде­ниями и, соответственно, его правовая основа, носят публичную направлен­ность, затрагивающую, определяющую права и законные интересы весьма большого числа граждан. В основе управления образованием, положен приори­тетный конституционный принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина со стороны государства. В этих правоотношени­ях выражается не только личный и общественный интерес, но и государствен­ный интерес. Более широкий взгляд позволяет видеть в этих правоотношениях отражение образовательной политики государства. Причем, последнее обстоя­тельство говорит в пользу публичной основы построения внутривузовских управленческих связей.

 

---

^[1] Неслучайно в современной науке договор рассматривается как важный регулятор общественных отношений, в том числе и в публичной сфере. См: Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений // Пра­воведение. 1990. № 5. С. 28 - 35.

^[2] См.: Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. № 3. С. 16.

[3]

См.: Публичные и частные интересы в российском законодательстве: Сб. по материалам научно-практической конференции / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2005.

^[4] См.: Брэбап. Г. Французское административное право / Под ред. С.В. Боботова; пер. с фр. Д.И. Васильева, В.Д. Карповича. М.: Прогресс, 1988. С. 87

^[5] См.: Васильева А.Ф. Зарубежный опыт правового регулирования публичных услуг // Журнал российского пра­ва. 2007. №12.

^[6] См.: ВедельЖ. Административное право Франции. М.: Политиздат, 1973. С. 34.

^[7] Кттюк, М.А. Административно-правовой статус федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования в Российской Федерации. Автореф. ... дпсс. канд. горпд. наук. 12.00.14. Ростов-на-Дону, 2007. С. 10.

^[8] Птипепко, А.Н. Публичность образования во Франции // Журнал российского права. 2008. № 7.

 

 

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/36645.html