Уклонение от осуществления государственных функций

При осуществлении государственных функций чаще других методов исполь­зуется принуждение. Важно подчеркнуть, что право на государственное принуж­дение имеют только органы власти. Обеспечить предупреждение незаконного принуждения призваны нормы, предусматривающие ответственность за должно­стное злоупотребление (ст. 285 УК РФ) и превышение (ст. 286 УК РФ). Послед­нее, в числе прочего, может выразиться в применении чрезмерного, необоснован­ного принуждения. Вместе с тем нормальное состояние публичных отношений предполагает обязательность осуществления функций государства. Избиратель­ность необходимого государственного воздействия или полный отказ от него не­допустимы. Снижение политической субъектности государства оценивается мно­гими социальными группами крайне негативно, поскольку традиционным для России на протяжении всей ее истории был специфический характер отношений индивида с властью и государством, называемый разными исследователями по- разному: «сакрально-патерналистский», «патриархальный» и т.д. Власть традици­онно рассматривалась как божественная по происхождению, осененная авторите­том Всевышнего («Нет власти аще не от Бога»), что предполагало безоговорочное подчинение ей, но в то же время и отеческую заботу власти о подданных^[1].

Современные исследователи справедливо считают, что политическую безо­пасность и стабильность конституционного строя могут обеспечить только функ-

381

циональные институты государства . По результатам социологического исследо­вания, проведенного Министерством экономического развития Российской Федерации и Общероссийским общественным фондом «Общественное мнение», в большинстве случаев взятки представители публичной власти берут за действия, которые они должны были выполнить по долгу службы. Причем из года в год ко­личество таких случаев растет (2001 г. - 24 %, 2005 г. - 29 %, 2010 г. - 33 %)^[2].

Н.  В.Черноголовкин, характеризуя природу функции государства, определяет ее не как «способность, свойство», а как «реализацию способности» - сторону

383

публичной деятельности . «Функция государства - это нечто принадлежащее именно ему, то, от чего в процессе управления обществом государство не вправе отказаться, не исполнить, не осуществить, та работа, без которой данное государ­ство на данном историческом этапе либо на всём протяжении своего развития обойтись не может... Сильное, эффективное государство строго функциональ-

384

но...»     . «Русская государственная власть, - писал И. А. Ильин, - призвана пра­

вить и повелевать: она властвует по праву и обязана в пределах права опираться на силу»^[3]. «Безответственность должностных лиц, представителей судейского кор­пуса, обусловленная наличием правовых иммунитетов, порождает коррупцию, ко­торая в соответствии с законами социального заражения и подражания распростра- няется по вектору ’’сверху вниз“ чрезвычайно высокими темпами» . Трудно

согласиться с тем, что коррупция является «...неизбежным следствием избыточно-

10-1

го администрирования со стороны государства...» . Ослабление государственно­го контроля над всеми сферами жизни неминуемо приводит к обнищанию граждан и ущемлению их конституционного права на достойную жизнь. Только государст­во имеет своим предназначением заботу о гражданах.

В.  А. Затонский рассматривает функции государства как «обязательные, оп­ределяющие направления внутренней и внешней деятельности, которую государ­ство непременно должно осуществлять, обусловленные его сущностью и соци­альным назначением, а также необходимостью осуществления действий...»^[4]. Следует согласиться с автором, когда он обращает внимание на насущную по­требность деятельного присутствия государства в жизни общества и недопусти­мость отказа от осуществления своих функций. В противном случае неминуемы деградация и разрушение самого государства. Как «...направления государствен-

г-                                                                                                                                                                                        389

нои деятельности, без которых существование государства невозможно» опре­деляет функции государства В. Н. Дмитрук. Исследуя ' понятие «функция», А. С. Палазян и В. П. Малахов связывают ее с зависимостью направления деятель-

390

ности государства от его возможностей .

Анализ системы уголовно-правовых запретов на совершение должностных преступлений свидетельствует о существующем дисбалансе между запретами на криминальную активность должностных лиц, и нормами, побуждающими их к исполнению своих обязанностей и реализации полномочий. Власть должна быть деятельной и функциональной. Необходимо усилить потенциал уголовного зако­на в предупреждений бездействия власти, игнорирования существенных наруше­ний интересов граждан и общества. В ходе проведенного нами опроса 96 % со­трудников правоохранительных органов подтвердили, что усиление государства и повышение его авторитета способствуют защите прав граждан; по мнению 4 % от их числа, мощное государство делает граждан бесправными.

Анализ уголовного закона показывает, что в нем недостаточно внимания уде­лено нормам, которые под страхом наказания обязывали бы чиновников употреб­лять власть там, где это жизненно необходимо. Изученная судебная практика пока­зывает, что в 45 % случаев лица, осужденные за злоупотребление должностными полномочиями, не выполнили лежащей на них как на представителях власти обя­занности по защите интересов личности, общества и государства. В соответствии со сложившейся судебной практикой считается, что. злоупотребление должност­ными полномочиями (ст. 285 УК РФ) может выражаться не только в действиях, но и в бездействии. В таком случае субъект, скорее, не использует свои должност­ные полномочия, нежели использует их, как указано в диспозиции ч. 1 ст. 285 УК РФ^[5]. Напомним, деяние при злоупотреблении определяется как «ис­пользование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки инте­ресам службы...». Наверное, поэтому ст. 107 УК РСФСР 1922 г. и ст. 111 УК РСФСР 1926 г. предусматривали ответственность за «бездействие власти, т.е. невыполнение должностным лицом действий, которые оно по обязанности своей службы должно было выполнить».

Сравнительный анализ законодательства стран ближнего зарубежья и России показывает ряд отличий. Уголовный кодекс Республики Беларусь в ч. 1 ст. 424 определяет злоупотребление властью или служебными полномочиями как умыш­ленные действия с использованием своих служебных полномочий. Бездействие, которое должностное лицо могло или должно было совершить, предусматривает­ся в качестве самостоятельного состава преступления (ст. 425). Уголовно­правовой запрет на бездействие по службе содержится в ст. 370 Уголовного ко­декса Республики Казахстан. Отметим, что в таком рекомендательном законода­тельном акте, как Модельный уголовный кодекс СНГ, также предлагается уста­навливать ответственность за бездействие по службе (ст. 302). Считаем, что отсутствие нормы, предусматривающей наказание за бездействие власти, - недос­таток УК РФ.

Дело в том, что даже если рассматривать злоупотребление должностными полномочиями как их употребление или неупотребление применительно к кон­кретным случаям, то подобное поведение не может охватывать невыполнение ле­жащих на представителе власти обязанностей. Очевидно, что полномочия и обя­занности должностного лица не тождественны.

Злоупотребление должностными полномочиями представляет собой приня­тие или непринятие какого-либо управленческого решения : властного, организа­ционно-распорядительного или административно-хозяйственного. В свою оче­редь, должностным лицам могут корреспондироваться обязанности, выполнение которых само по себе юридических последствий для других не создает. Напри­мер, сотрудники полиции обязаны предотвращать и пресекать преступления, ока­зывать помощь гражданам, от них пострадавшим, разыскивать лиц, совершивших преступления, без вести пропавших, похищенное имущество и т.д. Сами по себе защита потерпевшего и физическое задержание преступника не могут рассматри­ваться как реализация властных полномочий. Поэтому если полицейский в опи­санной ситуации бездействует, то ответственность должна наступать за невыпол­нение обязанностей.

Существует еще одна причина для того, чтобы предусмотреть в отдельной норме ответственность за уклонение должностных лиц от применения полномо­чий или выполнения обязанностей. Исследуя юридическую природу укрытия со­трудниками правоохранительных органов преступлений от учета, П. С. Яни пи­шет: «...порой органам следствия и государственного обвинения не удается доказать корыстную или иную личную заинтересованность должностного лица органов внутренних дел, укрывшего преступление, хотя сам факт такого укрытия установлен, равно как и то, что лицо руководствовалось ложно понятыми интере­сами службы (такой мотив может быть связан с иной личной заинтересованно­стью, однако сам по себе видом такой заинтересованности не является). Если ис­ходить из того, что должностное лицо органов внутренних дел совершает деяние в форме бездействия, то получится, что содеянное не влечет уголовной ответст­венности ни по ст. 285 УК РФ (поскольку отсутствует предусмотренный этой нормой мотив), ни по ст. 286 УК РФ (поскольку этой нормой ответственность за бездействие не установлена)»^[6].