Органы, уполномоченные осуществлять административное расследование

Любые процессуальные действия, совершаемые в рамках соответствую­щего административного производства, предполагают непременное участие в их совершении определенных лиц, которым действующее законодательство предоставляет тот или иной объем процессуальных прав и на которых возлага­ются те или иные процессуальные обязанности. Речь идет о субъектах процесса. Конкретные формы выражения их процессуальной право- и дееспособности различны, что определяется той процессуальной ролью, которая отводится ка­ждому из них.

Процессуальные права и обязанности каждого субъекта процесса обу­словлены его процессуальной функцией в нем, в зависимости от которой - все участники процесса можно разделить на следующие группы: а) лица, наделен­ные властными полномочиями по разрешению дела, то есть субъекты админи­стративной юрисдикции; б) лица, заинтересованные в рассмотрении дела (на­пример, лицо, привлекаемое к административной ответственности; лицо, привлекаемое к дисциплинарной ответственности, защитник; представи­тель); в) лица, содействующие осуществлению процесса (например, свидетель, эксперт, специалист, переводчик).

К первой группе относятся субъекты административной юрисдикции. Их роль заключается в осуществлении административной юрисдикции. В рамках заявленной тематики для нас представляют интерес субъекты административ­ной юрисдикции, уполномоченные осуществлять административное расследо­вание.

Главным и обязательным участником административно­юрисдикционного процесса является субъект административной юрисдикции, которым является предусмотренный нормами административного права орган (должностное лицо), уполномоченный рассматривать и разрешать администра­тивно-правовые конфликты.

В научной литературе неоднократно обращалось внимание на то, что сис­тема субъектов административной юрисдикции характеризуется множествен­ностью и неоднородностью, что, в свою очередь, «обусловливает необходи­мость ее рассмотрения с позиции системного подхода, позволяющего опреде­лить не только отдельные элементы той или иной системы, но и связи между ними, характеризующие организацию взаимодействия различных элементов в процессе их деятельности»^[1].

В юридической литературе подобный подход нашел определенное отражение, причем приоритет в этой области принадлежит JI.JI. Попову и А.П. Шергину".

По мнению JI.JI. Попова и А.П. Шергина, в системе субъектов админист­ративной юрисдикции можно выделить две основные подсистемы: территори­альную и отраслевую. К территориальной относятся органы, которые осущест­вляют административно-юрисдикционную деятельность в пределах соответст­вующей территориальной единицы. Как правило, диапазон юрисдикционных полномочий этих органов достаточно широк, то есть для них характерен «уни­версализм» в рассмотрении административных дел. Отраслевая же подсистема тесно связана с отраслевыми органами исполнительной власти, при этом субъектам административной юрисдикции присуща определенная специали-

Таким образом, отмечает А.П. Шергин, довольно четко просматривается территориально-отраслевой принцип построения системы органов администра­тивной юрисдикции. Именно этот принцип, по мнению ученого, отличает эту систему от систем органов, осуществляющих иные виды юрисдикции^[2]. К тер­риториальным органам относятся, прежде всего, судьи, комиссии по делам не­совершеннолетних и защите их прав. Отраслевые органы, тесно связанные с от­раслями государственного управления, функционируют на основе специализа­ции.

Такая позиция вызывает в литературе определенные возражения. В част­ности, А.Ю. Якимов отмечает, что специализация характерна и для тех органов, которые отнесены к территориальной подсистеме (например, для комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав). Во-вторых, органы отрас­левой подсистемы осуществляют свои юрисдикционные полномочия в опре­деленных пространственных рамках, зачастую совпадающих с границами административно-территориального деления (например, органы внутренних дел), следовательно, в этом плане они не отличаются от органов территори­альной подсистемы^[3].

А.П. Шергин предлагает выделять в системе субъектов административ­ной юрисдикции и иные подсистемы: «При определении системы органов ад­министративной юрисдикции целесообразно более четко закрепить их иерар-

103

хию, предусмотрев органы первой и второй инстанции» .

А.Ю. Якимовым впервые глубоко проанализировано понятие и содержа­ние статуса субъекта административной юрисдикции. Ученый предлагает вве­сти в научный оборот такие понятия, как «общий статус субъекта администра­тивной юрисдикции» и «специальный статус субъекта административной юрисдикции». Так, согласно его концепции, общий статус субъекта админист­ративной юрисдикции устанавливает место этого субъекта в механизме право- охраны. Он представляет собой правовое состояние субъекта административ­ной юрисдикции, характеризующееся совокупностью юридических прав и обя­занностей по рассмотрению и разрешению дел об административных правона­рушениях. Специальный статус субъекта административной юрисдикции опре­деляет место субъекта соответствующего вида в системе указанных субъектов и конкретизирует его правовое состояние по отношению к участникам производ­ства по делам об административных правонарушениях^[4].

В научной литературе субъекты административной юрисдикции класси­фицируются по различным основаниям.

По месту в системе органов государственной власти выделяются: 1) пред­ставители судебной власти (судья); 2) органы и представители исполнительной власти.

По характеру функциональной административно-юрисдикционной ком­петенции следует отличать: 1) субъектов административной юрисдикции в пер­вой инстанции; 2) субъектов административной юрисдикции во второй инстан­ции; 3) субъектов административной юрисдикции, выступающих в качестве как первой, так и второй инстанции.

По объему предметной административно-юрисдикционной компетенции:

1. общей (межотраслевой) компетенции; 2) специальной компетенции; 3) от­раслевой компетенции.

По особенностям процессуальной компетенции, связанным с порядком рассмотрения и разрешения дел: 1) коллегиальные; 2) единоличные^[5].

Субъекты административной юрисдикции классифицируются также в за­висимости от способа осуществления административной юрисдикции, полноты использования процессуальной формы при разрешении дел, в частности прин­ципа состязательности. В этом случае выделяют три основные группы субъек­тов административной юрисдикции: а) должностные лица органов исполни­тельной власти; б) квазисудебные органы; в) судебные органы (федеральные суды, включая судей военных судов, мировые судьи)^[6].

Представляется, что последний критерий классификации субъектов ад­министративной юрисдикции является наиболее оптимальным с точки зрения действующего законодательства. Так, ныне действующий КоАП РФ в разделе III закрепляет систему органов и должностных лиц, уполномоченных рассмат­ривать дела об административных правонарушениях. Статья 22.1 КоАП РФ ус­танавливает систему органов, уполномоченных в пределах своей компетенции рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ. Это - судьи (мировые судьи); комиссии по делам несовершеннолет­них и защите их прав; федеральные органы исполнительной власти. Что же ка­сается тематики нашего исследования, такую классификацию возможно при­нять с некоторой поправкой, так как административное расследование уполно­мочены осуществлять практически все субъекты административной юрисдик­ции за исключением судей и, если исходить из буквального понимания поло­жений ст. 28.7 КоАП РФ, прокуроров.

С учетом приведенной классификации охарактеризуем основные виды субъектов административной юрисдикции. При этом следует исходить из того, что место субъекта административной юрисдикции в системе главным образом определяется характером и объемом административно-юрисдикционной компе­тенции. Прежде всего, имеется в виду исключительная компетенция субъекта административной юрисдикции, которая выделяет его из других субъектов. Ис­ключительная компетенция может определяться такими элементами, как пред­метная, территориальная или функциональная компетенция.

Итак, первая группа субъектов административной юрисдикции представ­лена должностными лицами органов исполнительной власти.

Должностные лица выступают в административно-юрисдикционном процессе не от своего имени, а как субъекты, уполномоченные на юрисдикци­онную деятельность от имени тех или иных органов исполнительной власти. Практически даже в тех случаях, когда полномочия по рассмотрению админи­стративных дел закрепляются за соответствующими органами исполнительной власти, эти полномочия реализуются должностными лицами, действующими от имени этих органов. Именно поэтому первая группа субъектов административ­ной юрисдикции обозначена как «должностные лица органов исполнительной власти».

Так, согласно ст. 22.2 КоАП РФ дела об административных правонару­шениях рассматривают в пределах своих полномочий должностные лица, ука­занные в главе 23 КоАП РФ, от имени органов, указанных в пункте 3 части 1 статьи 22.1 КоАП РФ.

К числу должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об ад­министративных правонарушениях от имени соответствующих органов, отне­сены руководители федеральных органов исполнительной власти, их замести­тели, руководители структурных подразделений территориальных органов фе­деральных органов исполнительной власти, их заместители; иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо норма­тивными правовыми актами Президента РФ или. Правительства РФ надзорные или контрольные функции (ст. 22.2 КоАП РФ). Если исходить из положений ст. ст. 28.7, 28.3 КоАП РФ, то данные лица наделены полномочиями осуществлять административное расследование.