Региональные политико-трансформационные процессы: российские регионы в системе конституционных и договорных отношений

Развитие федеративных отношений в 1990-е годы имело ряд специфи­ческих особенностей, которые достаточно разносторонне и глубоко были ос­вещены в работах ведущих российских историков и политологов.^[1]

Важное место в оценке событий и политических явлений начала 1990-х годов сыграли международные симпозиумы, организованные Московской высшей школой социальных и экономических наук и Междисциплинарным академическим центром социальных наук (Интерцентр), внесших вклад в разработку тематики о дальнейших путях развития России и определении общего и особенного в современного развитии страны. На данных симпозиу­мах историки обращались к предпосылкам кризиса на постсоветском про­странстве, перспективам переходного периода, к событиям 3-4 октября 1993 года и их последствиям, особенностям проводимых реформ и специфике по­литических режимов. В материалах этих симпозиумов, обобщенных под ре­дакцией академика Т.И. Заславской, излагалось мнение многих историков в отношении долгосрочных исторических процессов, имевших особое значе­ние для судеб России.

Российский историк В.В. Журавлев, выступивший на одном из таких симпозиумов, оценивая переходный период начала 1990-х годов и занимаясь конкретно-историческим изучением проблемы взаимодействия власти и об­щества на больших исторических дистанциях, отмечал, что: «перманентно оставаясь силой, стоящей над обществом и ведущей с ним бесконечную борьбу, власть, подавляя и здоровые инстинкты и осознанные стремления социума, постоянно навязывала ему свои правила игры, свои представления об общественном развитии, свои модели этого развития. Такой порядок ве­щей - несомненная константа в ряду черт и форм российского политического процесса»

Федерализм, как его определял ведущий политик того периода в облас­ти федеративных отношений С.М. Шахрай, был динамичным, меняющимся и противоречиво развивающимся организмом ^[2].

В Конституции Российской Федерации была предусмотрена возмож­ность заключения дополнительных договоров и соглашений между феде­ральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации (КРФ ч.З. ст. 11 и ч. 3 ст. 78).

Существовавшая в первой половине 1990-х годов схема федеративных отношений не могла устраивать федеральный Центр. Претензии на суверени­зацию грозили развалить страну. Вместе с тем у центра отсутствовал достаточ­ный политический ресурс для наведения в стране порядка - в пору противо­стояния с Верховным Советом РФ сам Президент остро нуждался в поддерж­ке регионов. Так и родился шаткий тандем Конституции и договорного права, где основные параметры взаимоотношений центра и регионов определялись Конституцией и далее находили свое развитие не в федеральных законах, а в договорах и соглашениях. Однако, даже учитывая тот факт, что многие акты договорного права принимались вразрез с Конституцией РФ, данную прак­тику на каком-то этапе можно считать положительной: во-первых, она опре­деленным образом институализировала переговорный процесс центра и ре­гионов, во-вторых, позволила сохранить единство страны.

Следует при этом иметь в виду, что в роли локомотива договорной практики выступали, прежде всего, республики - субъекты РФ, а главная роль в этом процессе отводилась этническому фактору^[3]. Расширение такой практики свидетельствовало о том, что центр тяжести в оптимизации взаи­моотношений между федеральным центром и субъектами Российской Феде­рации, хотя и медленно, но все же смещался из политической в правовую

л

сферу. Во второй половине 1990-х годов стало очевидным, что подписание договоров и соглашений между Центром и субъектами РФ - это длительный и незавершенный процесс. Об этом можно судить по тому факту, что после подписания 4 июля 1997 года Б.Н. Ельциным договоров с Брянской, Воло­годской, Магаданской, Саратовской и Челябинской областями, как договор­ной баланс достиг цифры 29. 60 субъектов Федерации оставались на очереди в этом процессе. В данном контексте целесообразно обратить внимание на хронологию договорного процесса.

15 февраля 1994 года был подписан договор «О разграничении предме­тов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами госу­дарственной власти Российской Федерации и органами государственной вла­сти Республики Татарстан». В мае 1997 года был подписан договор «О мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия». Все договоры, подписанные в течение указанного срока, составляли по классификации А.Н. Аринина содержание третьего эта­па этнополитической дезинтеграции Российской Федерации. Первый этап, по его мнению, охватывал период с весны 1990 года по весну 1992 года и закон­чился подписанием Федеративного договора. Второй этап, как утверждает

А.Н. Аринин, был самым коротким по времени, охватывая период с марта 1992 г. по 12 декабря 1993 г., когда на всенародном референдуме была при­нята Конституция Российской Федерации. А период третьего этапа был са­мым затянувшимся и завершился подписанием в мае 1997 года уже упомяну­того договора с Чеченской Республикой Ичкерия.

С февраля по август 1994 года были подписаны три двусторонних до­говора (Татарстан, Кабардино-Балкария, Башкирия), которые во многом пре­допределили судьбу договорной практики в России. В начале 1996 года были подписаны договоры с Свердловской, Калининградской, Оренбургской об­ластями и Красноярским краем. Тем самым было положено начало развитию договорного процесса с субъектами Российской Федерации «нереспубликан­ского значения», не имеющими статуса «республика» (государство).

С 1994 года по апрель 1996 года было подписано еще 12 договоров и свыше ста соглашений о разграничении полномочий в конкретных областях.