Быстрый переход к готовым работам
|
Совершенствование федеративных отношений в период нарастания федеративно-конфедеративных противоречийВторой этап пятнадцатилетней истории Российской Федерации (1995 - 2000 гг.) был отмечен определенными конкретными шагами по развитию федеративной государственности страны. В июне 1996 года была принята Концепция государственной национальной политики, ставшая реальной основой для решения многих этнических проблем в многонациональном государстве. Президентом был подписан Указ «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации». В этот период принимается закон «О национально-культурной автономии», подписывается ряд двусторонних договоров и соглашений между Федерацией и рядом ее субъектов, разрабатываются принципы бюджетного федерализма. Указом Президента страны принято положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различного уровня и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Российской Федерации (12 марта 1996 года). Этот этап отмечен принятием и практической реализацией ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 24.06.99 г. № 119-ФЗ). Выработка политического курса Российской Федерации во второй половине 1990-х годов представляла собой задачу сложную и неоднозначную. Характерной чертой во взаимоотношениях федерального Центра и субъектов Российской Федерации было то, что центральная власть стремилась найти демократические способы и формы организации системы федеративных отношений. Не случайно ряд российских политологов, оценивая итоги второго этапа строительства федерализма в России, отмечали, что «первичная база федерализма, основанного на принципах демократии и уважения прав Человека, в 1990-е годы, была сформирована и в XXI век Россия входила «обновленным, признаваемом в мире государством, у которого есть будущее» В этих целях по тематике федерализма и межнациональных отношений на регулярной основе стали проводиться конференции, «круглые столы», симпозиумы и парламентские слушания. Так, 8 апреля 1996 года в Федеральном Собрании Российской Федерации состоялись парламентские слушания, которые были подготовлены и проведены двумя комитетами Совета Федерации: Комитетом Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике и Комитетом Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике. Первое заседание открыл заместитель Председателя Государственной Думы С.Н. Бабурин. В ходе слушаний депутаты, представители регионов и специалисты обсуждали вопросы дальнейшего конституционного развития Российской Федерации, использования договорной практики в системных отношениях с регионами и необходимости подготовки новых федеральных законов о разграничении предметов ведения и полномочий, об основах налоговой системы и бюджетного устройства, о судебной системе и др. Выступивший с развернутым докладом Председатель Комитета Госду- мы РФ Л.А. Иванченко отмечал, что с мая 1990 года до начала апреля 1996 года в Российской Федерации было принято более 700 законов, из них порядка 150 законов - по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Если учесть, что Конституция России предусматривает 35 предметов совместного ведения, то на каждый предмет ведения приходилось в среднем около 5 законов [1]. Участники парламентских слушаний, обсудив проблемы, связанные с практикой разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и перспективами развития российского федерализма, сочли необходимым принять ряд рекомендательных решений. В частности, они высказались против изменения конституционно установленного перечня предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Было рекомендовано обеспечить предоставление органам государственной власти субъектов РФ равных правовых условий по заключению договоров, соглашений с федеральными органами государственной власти. В рекомендациях парламентских слушаний было признано право органов государственной власти субъектов РФ принимать законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ до принятия федеральных законов. Была особо отмечена необходимость и обязательность согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ. Участники парламентских слушаний высказались в пользу утверждения двусторонних договоров Советом Федерации РФ. Обсуждалась и была в целом поддержана идея, высказанная главным редактором журнала «Федерализм» С.Д. Валентеем о создании института федерализма в России, который мог бы стать своего рода опорной базой Администрации Президента и Федерального Собрания РФ Е.С. Строев, давая комплексную оценку проблем федеративного строительства, накопившихся в России к 1996 году, в частности, отмечал: «Не секрет, что сегодня явно обозначилась неопределенность взаимоотношений краев, областей с автономными образованиями в их составе. Продолжается усиление экономического неравенства регионов. Нарастает процесс принятия рядом субъектов Федерации законов, явно противоречащих общим положениям Конституции, а то и просто ставящих под сомнение федеральные законы. Страна «утонула» в количестве президентов... Россия по своей природе - сложнейшее и уникальное государственно-правовое образование. Практически любой период в истории развития нашего Отечества, государства трудно охарактеризовать однозначно - унитаризм это или федерализм. Всегда в той или иной форме существовало две тенденции: постепенное усиление центральной власти и одновременно укрепление самостоятельности регионов. При наших просторах по-иному развиваться просто было бы и нельзя» Строительство основ федерализма и новых федеративных отношений на подлинно демократической основе вызвало к жизни целый комплекс новых вопросов, ответы на которые не могли быть найдены без тесной координации и увязки работы депутатов, политиков и ученых. Так, например, 8 апреля 1996 года состоялись парламентские слушания по теме: «О практике разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации и перспективах развития российского федерализма». Слушания были подготовлены подкомитетом по развитию федеративных отношений, работавшим под председательством В.Н. Лысенко в рамках программ работы Комитета Государственной Думы РФ по делам федерации и региональной политике. В ходе слушаний депутаты пытались найти ответ на ряд острых вопросов федеративного развития, которые оставались неразрешенными в период, когда договорная практика в России шла полным ходом. Участники слушаний обсуждали проблемы соотношения федерального закона и договора о разграничении предметов ведения и полномочий и их юридическую силу в контексте правоприменения. В ходе дискуссии некоторые депутаты ставили под сомнение право субъекта осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия соответствующего федерального закона. Обсуждались вопросы, связанные с порядком утверждения договоров, введением процедуры согласования проектов федеральных законов по проблемам совместного ведения с законодательными органами власти субъектов РФ. При этом выдвигался аргумент, что руководители законодательных собраний субъектов Федерации входили на тот период в состав членов Совета Федерации. Высказывалась точка зрения о том, что ранее принятые договоры должны приводиться в соответствие с Конституцией Российской Федерации Главный редактор журнала «Президент, Парламент, Правительство» И.В. Гранкин, анализируя ситуацию с подписанием двусторонних договоров между исполнительными органами Федерации и ее субъектов, писал: «К концу 1997 года заключено 38 договоров. Они касаются весьма важных сторон жизни населения соответствующих субъектов РФ. Однако такие договоры заключаются без участия законодательных органов, что представляется неверным. Подобная практика может привести к снижению роли законодательного регулирования экономических и иных общественных отношений и его замене «договорным правом». Опасность последнего в том, что соответствующие договоры порой носят келейный, конъюнктурный характер, нарушают принцип равенства субъектов РФ в отношениях, как между собой, так и с федеральными органами исполнительной власти. Поддерживая предложение о необходимости ратификации договоров Советом Федерации Федерального собрания [2], мы полагали бы целесообразным их ратифицировать и о законодательными органами субъектов РФ» .
В последующие годы отношения регионов и Центра все больше уходили от политических деклараций, облаченных в форму «законодательного непослушания», и обращались в плоскость рутинной юридической работы по приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством правовых актов субъектов Федерации. В январе 1999 года в Москве состоялось Всероссийское совещание по вопросам развития федеративных отношений по теме: «О совершенствовании федеративных отношений и укреплении российской государственности». Участники конференции выработали «Основные направления деятельности правительства Российской Федерации по реализации федеративных отношений и укреплению российской государственности» В регионах существовала своя версия соотношения конституционного и договорного регулирования: противоречие договора и Конституции вполне конституционно, поскольку не только не нарушает, но и вполне соответствует основам конституционного строя, изложенным в гл. 1 Конституции (ч. 3 ст. И) [3]. Более того, определение в законодательном порядке предметов ведения, которые могут быть разграничены договорами, как раз и является грубым нарушением Конституции РФ. Например, в соответствии со ст. 86 Конституции РФ Президент РФ подписывает международные договоры РФ; полномочий по подписанию иных договоров ему не предоставлено. Значит ли это, что Президент РФ, подписывая двусторонние договоры с субъектами РФ, нарушает Конституцию? Конечно, это вполне легитимный акт, и у субъектов РФ проблем в этой связи не возникает[4]. Например, Договор с Татарстаном не снял серьезных принципиальных противоречий между Конституцией РФ и Конституцией РТ. В договоре отсутствовало конституционное положение о том, что Татарстан является республикой в составе Российской Федерации (Ст. 65 Конституции РФ). Фактически этот договор явился сочетанием международного и внутригосударственного договора, конфедеративных и федеративных отношений. По договору и 11 соглашениям федеральный центр передал властям республики значительно больше полномочий, а соответственно льгот и преимуществ, чем другим субъектам Российской Федерации. Причем Татарстану был передан ряд неотчуждаемых предметов ведения и полномочий Федерации и совместных предметов ведения и полномочий. Тем самым был создан опасный прецедент фактического повышения статуса субъекта Федерации, выходящего за рамки, установленные Конституцией РФ. Фактически три самых богатых природными ресурсами региона добились от федеральных властей права не быть донорами, а расходовать львиную долю средств, собираемых в республиках, на нужды собственного населения. Но надо учитывать положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами не изменяет конституционный статус субъектов Федерации. Современная Россия имеет конституционную природу и только в рамках конституции могут обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения административных границ или объема полномочий субъектов федерации. Не может быть договора между Российской Федерацией в целом и субъектом Федерации как равноправными государствами. Конституция РФ закрепила равноправие субъектов Федерации между собой, а не их равноправие с федеративным государством, в котором они состоят. В связи с этим надо помнить, что согласно части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации федеральная Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России. По предметам ведения Российской Федерации также имеют прямое действие конституционные и федеральные законы (часть I, статьи 76). Следовательно, Конституция Российской Федерации, Федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны. Доминирующее значение занимает Конституция страны, которая устанавливает именно конституционную, а не договорно-конституционную федерацию. Вместе с тем развитие договорных отношений между федеральным центром и тремя республиками, потенциальными донорами, имело и позитивные результаты. К позитиву можно отнести и договоры, заключение которых диктовалось необходимостью подтвердить тесные дружеские связи между субъектами РФ и федеральными властями, поддержать руководителей субъектов РФ в контексте непростой региональной обстановки (Кабардино-Балкария - без соглашений; договор и три соглашения Федерации с Республикой Северная Осетия-Алания). К третьей (позитивной) группе можно отнести договоры краев и областей, направленные на выравнивание их прав и возможностей с республиками РФ. Эти договоры открыли качественно новый этап договорного процесса. Существенно ослабли сепаратистские, националистические настроения в данных республиках. К концу 1990-х годов вопрос о договорно-конституционном характере Российской Федерации практически был снят с повестки дня. Федеральный центр практически заморозил «договорную практику». Федерация, по мнению противников договоров, не вправе «делить» свои исключительные полномочия с отдельными субъектами Федерации или на разных условиях. Это будет нарушением принципа равноправия субъектов Федерации. [1] См.: Аналитический обзор к парламентским слушаниям на тему «О практике разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и перспективах развития российского федерализма» // Приложение к Архивным материалам Совета Федерации // Стенограмма парламентских слушаний от 8 апреля 1996 года. - С. 5. [2] См.: Российская Федерация. 1997. - № 40. - С. 2 [3] См.: Думский вестник. 1996. - № 4. -С. 86. [4] См.: Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М., 1998.-С. 5-6.
Вся работа доступна по ссылке |
Ссылки: 
Счетчики:
|
