Совершенствование взаимодействия между органами публичной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий в межбюджетных отношениях

В ходе третьего этапа развития федерализма в России (2000-2005 гг.) наиболее актуальной темой в области государственного строительства, в зна­чительной степени востребованной, стала тема формирования политико­правового механизма взаимодействия органов государственной власти Рос­сийской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом особую роль в этой системе играла и играет проблема взаимоотношений между федеральной и региональной властью, с одной сто­роны, и органами муниципальной власти - с другой.

Совершенствование федеративных отношений в Российской Федера­ции не могло быть результативным без решения задачи формирования и раз­вития политико-правового механизма взаимодействия органов публичной власти различного уровня, что представляло собой новое понятие, входив­шее в политическую терминологию нового десятилетия.

Политико-правовой механизм взаимодействия органов публичной вла­сти представляет собой совокупность федеральных и региональных законо­дательных и правовых норм, государственных институтов, а также структур и учреждений федерального, регионального и муниципального уровней, ко­торые задействованы в обеспечении этих норм через властные ресурсы госу­дарства в рамках федеративных отношений в политике, экономике, социаль­ной сфере, в области демографии и этнической культуры, деятельности в со­временном информационном пространстве ^[1].

В период первого срока пребывания у власти В.В. Путина политико­правовой механизм обеспечивался на основе единства системы государст­венной власти через иерархию правовых источников (конституционные за­коны, федеральные законы, законы и иные нормативно-правовые акты субъ­ектов Федерации). Политико-правовой механизма взаимодействия предпола­гает согласованное функционирование на принципах демократии и федера­лизма органов государственной власти различного уровня между собой и ор­ганов государственной власти и муниципального уровня народовластия.

Совершенствование политико-правового механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации предполагало совместные эффективные действия государствен­ных властных структур всех уровней, направленные на улучшение форм и видов сотрудничества как между собой, так и между государственной и му­ниципальной властью.

Совершенствование федеративных отношений предполагает более полное и справедливое (прежде всего по отношению к субъектам Российской Федерации) разграничение предметов ведения и полномочий в различных сферах: политической, экономической, социальной. Совершенствование фе­деративных отношений через разграничение означает передачу компетенции вниз (субсидиарность) и повышение ответственности органов власти за ис­полнение своих собственных или делегированных полномочий. Совершенст­вование системы местного самоуправления в рамках проходящей в стране реформы представляло собой наиболее сложную и трудноразрешимую зада­чу взаимодействия властей на третьем этапе федеративного строительства.

Федеративные отношения и принципы федерализма, заложенные в Конституцию страны, с самого начала способствовали устойчивому демокра­тическому развитию Российского государства в условиях политической трансформации, достижению прогресса в обеспечении демократии прав и свобод гражданина, достойного уровня жизни населения Россия.

После продолжительного (десятилетнего) периода поиска эффективных управленческих решений в 1990-е годы Россия вступила в период относитель­но стабильного государственного строительства и общественного развития. В стране были сформированы государственные институты власти, образую­щие социально-экономическую, политическую и правовую систему Рос­сийского государства. Однако дальнейшее развитие федеративного государ­ства было невозможно без совершенствования политико-правовых форм управ­ления и методов взаимодействия между органами власти на всех уровнях.

По этому поводу М.В. Глиглич-Золотарева, выступая в ходе заседания «круглого стола» в рамках конференции «Институт парламентаризма и феде­рализма в России», прошедшей в Казани 9-10 июня 2005 года, отмечала, что «еще одним из направлений «нового курса» стало совершенствование механиз­мов взаимодействия органов исполнительной власти. Сегодня эти органы функционируют практически в разных плоскостях управленческого механизма. Чтобы преодолеть сложившееся отчуждение, Президентом РФ в Указе № 773 от 2 июля 2005 года ^[2] была предусмотрена модель, подразумевающая, что при назначении на должность руководителя территориального органа происходит согласование его кандидатуры федеральным министром с высшим должност- ным лицом субъекта Федерации» .

Как показывает отечественный и зарубежный опыт, эффективность всех уровней взаимодействия власти в государстве во многом зависела от того, насколько обоснованно разграничены функции, предметы веде­ния и полномочия и одновременно насколько конструктивно организовано согласование интересов и политико-правовое взаимодействие между ветвями и уровнями власти.

Эффективное осуществление регулирующей функции государства предполагает наличие хорошо отлаженной, действенной системы госу­дарственного контроля и надзора за соблюдением Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, законов, указов Президента РФ и иных нормативных правовых актов, а также контроля исполнения бюдже­та, федеральных и региональных программ и управленческих решений.

В одной из своих монографий, вышедших уже в 2006 году, М.В. Глиг- лич-Золотарева анализирует практику российского федерализма в новом де­сятилетии (2000-2005 гг.). В частности, она пишет о том, что «уже несколько лет прошло с момента принятия Федерального закона № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Правда, основные его положения, связанные с финансовым и иным ресурсным обес­печением указанных в Законе полномочий, еще только вступают в силу в 2007 году, однако уже сейчас стали вполне очевидны те проблемы, с кото­рыми столкнулось правоприменение в процессе практической реализации его норм» *.

В процессе федерального контроля, установившегося в рамках власт­ной вертикали, выявлялись результаты управленческих воздействий, до­пущенные отклонения от целей и принципов регулирования. Кон­троль рассматривался федеральным Центром как своеобразная форма об­ратной связи, позволявшая устанавливать, насколько точно соблюдались заданные системе параметры. Контроль играл и играет важную роль в укреплении законности и государственной дисциплины при реали­зации правотворческих, правоприменительных и правоохранитель­ных полномочий.

Российский юрист Ю.Солодухин попытался разобраться в системе взаимоотношений между федеральным центром и субъектом РФ, сравнив эти отношения с системой власти в унитарном государстве. В частности, отстаи­вая конституционные принципы федеративности, он писал о том, что «в уни­тарной государственности административно-территориальная единица получает право осуществлять определенные полномочия «сверху», из Центра. Государство наделяет таким правом региональный или местный орган, издавая в каждом кон­кретном случае соответствующий закон, постановление, иной нормативно­правовой акт. Полномочия делегируются данному органу данной территории, а не принадлежат ему изначально.

В отличие от унитарного государства субъект федеративного государства не получает права от союзного государства. Он сам устанавливает объем своих прав, участвуя в принятии соответствующей конституции, подписывая соответ­ствующий договор или присоединяясь к уже существующему федеративному го­сударству» ¹.

Взаимодействие органов государственной власти федерального и ре­гионального уровней в процессе контроля за соблюдением законода­тельства и контроля исполнения управленческих решений в новом десяти­летии осуществлялось в двух различных режимах. По вопросам исключительного ведения РФ, а также при реализации органами госу­дарственной власти субъектов РФ обязанностей, возложенных на них феде­ральным законодательством, действовал режим одностороннего "кон­троля сверху". По иным вопросам совместного ведения действовал ре­жим двустороннего контроля. В определенной своей части контрольная деятельность являлась элементом механизма обеспечения за­конности, правопорядка и общественной безопасности и в соот­ветствии со ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

В. Лексин и А. Швецов обоснованно утверждают, что «проблема согла­сования интересов и организации взаимодействия органов власти не менее масштабна, чем проблема разграничения предметов ведения и полномочий. Более 60% федеральных законов, регулирующих отношения в сфере эконо­мики, природопользования и социального развития, устанавливают для ре­шения отдельных вопросов обязательность согласованных действий феде­ральных и региональных органов власти, а каждый 20-й федеральный закон к тому же определяет необходимость соответствующих согласований и с мест­ными органами»

При контроле «сверху» деятельность органов власти субъектов РФ яв­ляется объектом контроля и надзора, поскольку субъекты РФ в от­личие от ситуации, имевшей место во второй половине 1990-х го­дов, были включены в систему исполнения федеральных решений. Сами субъекты РФ при этом объективно стали заинтересованы в ор­ганизации эффективного контроля за реализацией таких решений, по­скольку их результатами пользовались жители соответствующих терри­торий и расположенные в их пределах организации.

При взаимном контроле за реализацией решений федеральных и ре­гиональных органов власти по вопросам совместного ведения объектом контроля становится деятельность не только органов власти субъектов РФ, но и федеральных государственных органов. Такой характер контроля присущ, в частности, контролю за реализацией совместных программ и проектов, двусторонних договоров и соглашений, а также контролю за реализацией предусмотренных федеральными законами согла­сованных, дополняющих друг друга полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. При условии четкого разделе­ния компетенции и управленческих ресурсов по уровням власти дву­сторонний характер контроля за соблюдением компетенции государ­ственных органов становится еще более очевидным.

Вместе с тем нормативно-правовая база и организационный механизм "контроля сверху" и особенно двустороннего контроля нуждались в значительном укреплении. В ходе третьего пятилетнего этапа сфера дву­стороннего контроля была неоправданно сужена из-за влияния преж­ней практики отношений между центральными и региональными органами власти на основе бюрократической централизации (центр - указание; ре­гион - исполнение). Так, существующее законодательство устанавливало определенный механизм контроля за реализацией решений судов о при­знании недействующими нормативных правовых актов субъектов РФ и ответственности за неисполнение судебных решений. В то же время аналогич­ного механизма контроля и ответственности за неисполнение судебных решений о признании недействующими или недействительными нормативных правовых актов федеральных органов государственной вла­сти в законодательстве по существу не было предусмотрено.

Несмотря на многочисленность государственных органов, спе­циально предназначенных для осуществления контрольных функций и полномочий, их работа оставалась малоэффективной. Несмотря на опре­деленные положительные изменения в организации взаимодействия кон­трольных органов на местах, которые произошли с введением инсти­тута представителей Президента РФ в федеральном округе, уровень коор­динации контрольной деятельности федеральных органов и региональ­ных органов все еще недостаточен. Слабость ведомственного контрольно­надзорного механизма приводила к необходимости использования возможностей независимого надзорного института - прокуратуры. Вме­сте с тем эти виды деятельности не могли рассматриваться как взаи­мозаменяемые. Ведомственный контроль имеет специализированный ха­рактер, является частью механизма исполнения управленческих решений и призван исправлять выявленные отклонения от управленческих реше­ний еще на стадии их реализации. Что же касается прокурорского надзора, то он имеет всеохватывающий характер и направлен преимуще­ственно на устранение уже совершенных правонарушений. В то же вре­мя предотвращение правонарушений также является важной задачей надзора.