Быстрый переход к готовым работам
|
Местное самоуправление в Российской Федерации: становление и развитие в системе федеративных отношенийВ историографии федерализма вопросы местного самоуправления освещаются достаточно широко и многосторонне. Большое внимание уделяется реализации в России Европейской хартии о местном самоуправлении, прежде всего ее важнейшего положения о том, что местное самоуправление является одной из основ демократического строя, что оно должно быть признано в законодательстве. В основах местного самоуправления содержится базовый принцип о том, что контроль за деятельностью его органов должен касаться олько вопросов соблюдения законности и конституционных норм, а также положение о выполнении органами местного самоуправления делегирован- ых им государством полномочий. Государство и общество заинтересованы в единстве управления вопросами жизнеобеспечения. Местное самоуправление усматривается и воспринимается как неотъемлемый элемент единой систе- :ы территориального управления государства, как составной элемент форми- ования гражданского общества и федерализации общественных отношений. Российский исследователь А.И. Черкасов, отмечает: «В современном іедеративном государстве имеет место не только зависимость местных орга- ов от субъектов федерации (в первую очередь, в плане правового регулиро- ания и финансовой помощи), но и обратная зависимость. Так, местные вла- ти зачастую играют важную роль в реализации на местах политики прави- ельства соответствующего субъекта федерации» Конституционное право федеративного государства может закреплять татус местного самоуправления как самостоятельного уровня управления и егулировать его основы (порой, достаточно детально) на национальном ровне (Австрия, Бразилия, Мексика). Однако подобное регулирование не всегда свидетельствует о высокой степени самостоятельности местного самоуправления и порой служит показателем централизации власти в той или иной федерации, стремления центральных властей усилить свое влияние на положение дел на местах. Как показывает опыт, совсем не вмешиваться в вопросы правового регулирования местного самоуправления могут лишь центральные власти достаточно благополучных федераций с высоким уровнем развития экономики, развитой политической культурой и сложившимся консенсусом относительно основных демократических ценностей, включая неотъемлемое раво населения на местное самоуправление. Становление местного самоуправления в демократической федеративной оссии совпало с первым этапом развития федерализма в 1990-е годы и несло на ебе весь груз социально-политических и финансово-ресурсных противоречий. С 1993 года (в связи с принятием новой Конституции РФ) прослежива- тся процесс институционализации местного самоуправления в качестве са- остоятельного, полностью отделенного от государства элемента в структуре ражданского общества, подчеркивается его обязательность в системе обще- твенных отношений и территориального управления. Формирование, станов- ение и совершенствование местного самоуправления в современной России ротекает в сложной ситуации. Срабатывают унаследованные от прежней общественно-политической системы формы самоуправления и утверждаются овые. Существенно сказывается на местном самоуправлении нестабильность олитической системы, отсутствие национальной идеи, трудности формиро- ания экономической базы местного самоуправления, ограниченность финан- овых возможностей '. В начале 1990-х годов в России стала пробивать себе дорогу точка зрения о том, что «местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти» 1. В 1990-е годы были сделаны первые шаги на пути утверждения отличных от советской модели начал организации управления на местном уровне. Они были заложены в Законе СССР и в Законе РСФСР 2. Однако эти меры не дали ожи- аемых результатов. Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в правовом отношени- х. В последние годы систему местного самоуправления стали определять как важнейший элемент становления демократической России», «цементирующий раствор государственной целостности». За всей эмоциональностью этих многих других определений прослеживается осознание значимости данного еномена для настоящего и будущего российского государства. Получив свое акрепление в Конституции РФ, этот социальный институт определялся как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по ре- іению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов естного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных естных традиций» 3. 9 апреля 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местно- о самоуправления и местного хозяйства в СССР». Согласно Закону система естного самоуправления включала местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы). В систему также входили местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы народной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни местной власти, исходя из особенностей той или иной территории. Закон не регламентировал в деталях полномочия органов местного са- оуправления различных уровней, не разграничивал компетенцию между ровнями государственной и муниципальной власти, не уточнял полномочия естных представительных и исполнительных органов по горизонтали. Основу местного хозяйства должна была составить коммунальная соб- твенность. Местные органы власти получили право ставить вопрос о переда- е им в собственность предприятий и учреждений, принадлежащих другим обственникам, но имеющих важное значение для обеспечения населения оммунальными и социально-культурными услугами. В пределах своей ком- етенции местные Советы получили право самостоятельно разрабатывать и тверждать планы социального и экономического развития исходя из собст- енных ресурсов. В 1991 году появился новый закон «О местном самоуправлении в СФСР». В соответствии с этим законом активизировались постоянные ко- иссии, которые были наделены рядом полномочий в решении проблем мест- ого сообщества, в частности, участвовали в разработке планов и программ кономического и социального развития, бюджета, решений Совета по другим опросам, контролировали исполнение текущего законодательства и выпол- ение решений Совета по различным направлениям деятельности, проводили епутатские расследования, выполняли поручения сессий Совета и его Пред- едателя. Для организационного и правового обеспечения деятельности Сове
тов, оказания конкретной помощи постоянным комиссиям и депутатам при подготовке вопросов и материалов Совет имел право формировать свой аппарат (ст. 28). Состав местных Советов был достаточно многочисленным. Депутаты осуществляли свои полномочия, как правило, на общественных началах. Поэтому нередко возникали проблемы с правомочностью сессии из-за неявки епутатов Совета. Учитывая данное обстоятельство, Верховный Совет РСФСР в своем постановлении «О порядке введения в действие Закона 'СФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июня 1991 года установил, что до проведения выборов в местные Советы нового созыва районные, ородские, районные в городах Советы народных депутатов были обязаны (сельские Советы имели право) избирать из своего состава малый Совет. Ма- ый Совет в перерыве между сессиями осуществлял полномочия местного Совета. Органом управления являлась местная администрация (ст. 29, п.1). администрация была подотчетна соответствующему Совету, а также выше- тоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компе- енции (ст. 29, п.2). В соответствии с Законом 1991 года полномочия главы естной администрации закреплялись как его собственная компетенция. Совет имел право отменить акты местной администрации, противоре- ащие законодательству и решениям Совета. Глава местной администрации мел право, в свою очередь, опротестовывать решения соответствующего ме- тного Совета. При этом Закон указывал, что данное право главы местной ад- инистрации могло быть реализовано только в том случае, если решение Со- ета противоречило законодательству или другим его решениям, либо недос- аточно было обеспечено финансами, материально-техническими и организа- ионными средствами (ст.34). Такая система сдержек и противовесов в местом самоуправлении была достаточно эффективной, но приводила к болыло- у количеству коллизий между представительными и исполнительными орга- ами местной власти. Таким образом, становление местного самоуправления на первом этапе в 1990-е годы сопровождалось переходом от исполкомовской коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным органом. Исполкомы в течение десятилетий под- еняли Советы. Именно через них осуществлялось в советские времена пар- ийное руководство властью местных Советов народных депутатов. В дальнейшем становление и развитие местного самоуправления складывалось с учетом не только отечественного опыта организации местной власти, но под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. Второй этап развития федерализма в России имеет в области местного амоуправлении точную дату зарождения - 28 августа 1995 г. был принят Фе- еральный закон N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного са- оуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля, 26 но- бря 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 де- абря 2003 г.). Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 анный Федеральный закон утрачивал силу с 1 января 2006 г., а в период со ня официального опубликования названного Федерального закона и до его ступления в силу данный Закон применялся в части, не противоречащей по- ожениям главы 12 нового Федерального закона. Вопросы местного само- правления в конце 1990-х годов также регулировались Указом Президента Ф от 15 октября 1999 г. N 1370 «Основные положения государственной по- итики в области развития местного самоуправления в РФ». Федеральный закон 1995 года «Об общих принципах организации мест- ого самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 28 августа 1995 ода, следуя логике Конституции, лишь рамочно урегулировал вопросы орга- изации местного самоуправления, предоставил возможность муниципаль- ым образованиям самостоятельно определить структуру органов местного амоуправления и порядок их деятельности, разрешил многообразие схем ерриториальной организации местного самоуправления в субъектах Федерации, продекларировал самостоятельность местных бюджетов. Правовые позиции, сформулированные в 1996 - 2002 годах в ряде актов Конституционного Суда РФ, запретили субъектам Российской Федерации вмешиваться в формирование органов местного самоуправления, предопределять вопросы их организации и взаимодействия, ущемлять право населения на участие в выборе ерриторий осуществления местного самоуправления и т.д. Судебная защита местного самоуправления стала элементом правовой практики. С принятием ФЗ-154 «Об общих принципах организации местного само- правления в Российской Федерации» ситуация менялась в лучшую сторону, о была далека от того, чтобы говорить о каких-либо успехах в области мест- ого самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих ринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» тал четвертым в новейшей истории России базовым законодательным актом б устройстве местной власти. В отличие от его предшественников - Закона ССР 1990 года и Закона РСФСР 1991 г. и Федерального закона 1995 года - н принимался в условиях более устоявшейся конституционно-правовой сис- емы и стабильной политической ситуации. Тем не менее, появление нового >едерального закона об организации местного самоуправления сопровожда- ось возобновлением многолетней теоретической дискуссии о месте местного амоуправления в системе основ конституционного строя России. Оставалось коренное противоречие - деньги находились в руках госу- арственной власти в лице субъекта Российской Федерации, а полномочия, в ом числе делегированные, передавались органам местного самоуправления, [ри этом статья Конституции РФ гарантирует, что «местное самоуправление РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного начения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственно- тью». Каждый этап реформы местного самоуправления в 1990-е годы сопро- ождался огромным количеством проблем и нарушений федерального зако- одательства. Федеральный закон (ФЗ - 131 от 6 октября) отменил целый пласт федерального законодательства, действовавшего ранее в области местного самоуправления 1 Со дня вступления в силу Федерального закона ФЗ - 131 признаны утратившими силу: 1) Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1985 года N 1247-XI "Об утверждении Положения об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР" (Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1985, N 36, ст.1269); 2) Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 сентября 1985 года N 1306-XI "Об утверждении Положения об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР" (Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1985, N 37, ст. 1308); 3) акон Российской Федерации от 6 июля 1991 года N 1550-1 "О местном самоуправлении в оссийской Федерации" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со- ета РСФСР, 1991, N 29, ст.1010); 4) статья 16 Закона Российской Федерации ог 24 июня 1992 года N 3119-1 "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс РСФСР, ражданский процессуальный кодекс РСФСР, Регламент Верховного Совета РСФСР, зако- ы РСФСР "О Еврейской автономной области", "О выборах народных депутатов РСФСР", "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях пере- ода к рыночным отношениям", "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", "О земельной еформе", "О банках и банковской деятельности в РСФСР", "О Центральном банке РСФСР Банке России)", "О собственности в РСФСР", "О предприятиях и предпринимательской еятельности", "О государственной налоговой службе РСФСР", "О конкуренции и ограни- ении монополистической деятельности на товарных рынках", "О приоритетном обеспече- ии агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами", "О местном амоуправлении в РСФСР", "О приватизации государственных и муниципальных предпри- тий в РСФСР", "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", 'О государственной пошлине"; законы Российской Федерации "О краевом, областном Со- ете народных депутатов и краевой, областной администрации", "О товарных биржах и иржевой торговле" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Вер- овного Совета Российской Федерации, 1992, N 34, ст.1966); ) Закон Российской Федерации от 22 октября 1992 годаІМ 3703-1 "О внесении изменений и ополнений в Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (Ведомости Съезда на- одных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 46, ст.2618); 6) статья 6 Закона Российской Федерации от 28 апреля 1993 года N 888-1 "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты в связи с ринятием Закона РСФСР "О плате за землю" и налогового законодательства России" (Ве- омости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Россий- кой Федерации, 1993, N 21, ст.748); ) Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организа- ии местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Рос- ийской Федерации, 1995, N 35, ст.3506); ) Федеральный закон от 22 апреля 1996 года N 38-Ф3 "О внесении изменений в Федераль- ый закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе- ерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 17, ст. 1917); Но и Федеральный закон, приятый 6 октября 2003 года, стал предметом острых дискуссий в обществе. Как это следует из развернувшихся в 2005 году дискуссий, он требует дальнейшего совершенствования, как и недавно принятый федеральный закон о местном самоуправлении, который вступил в силу в полной мере лишь с января 2006 года. Предполагается, что 1 марта 2006 года завершается первый этап реформ - определены границы муниципальных образований (МО) и утвержден их статус. В 2005 году во вновь образованных муниципальных образованиях избраны представительные и исполнительные органы власти. По данным Министерства регионального развития, сегодня в стране насчитывается 1052 города и поселка городского типа и 152 тысячи сельских поселений. К маю 2005 года в стране были образованы 24 тысячи 394 муниципальных образований. Но основной этап реформы был еще впере- и.
Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 49, ст.5500);
Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 12, ст.1378);
■■ Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 32, т.3330);
12, ст.1093). Новый ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления предусматривал серьезные изменения в организационных и территориальных основах местного самоуправления и круге полномочий местного самоуправления, разграничении вопросов между уровнями муниципальных образований, а также передачу решения отдельных вопросов на уровень субъектов РФ. Однако в этом ФЗ не был урегулирован вопрос преемственности, в частности, проблема долгов действующих муниципальных образований (а также перед муни- I ипальными образованиями) по вопросам, передаваемым на государственный ровень или муниципальным образованиям иного уровня. В новом ФЗ, как и в анее действовавшем федеральном законодательстве о местном самоуправле- ии, недостаточно проработаны вопросы связи эффективности осуществления естного самоуправления с наличием на подведомственных территориях доста- очной налогооблагаемой базы, собственности и кадрового потенциала. В рамах реформы местного самоуправления в обязательном порядке должны быть ешены проблемы обеспечения собственными финансовыми ресурсами муни- ипальных образований (не менее чем на 40 - 50%). В целях обеспечения всех униципальных образований компетентными работниками должна быть решена роблема создания систем подготовки и переподготовки муниципальных слу- :ащих и повышения квалификации выборных лиц местного самоуправления. В России взаимодействие органов местного самоуправления с государ- твенной властью осуществлялось, в первую очередь, на уровне региональной сполнительной власти. Следовательно, непосредственное влияние ис- олнительных органов власти субъектов РФ на органы местного само- правления значительно выше, чем у федеральных органов. Новый ФЗ «Об бщих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе- ерации» ограничивал поле эффективного взаимодействия региональной и ме- тной властей, неправомерно сужал законодательные возможности субъектов Ф по регулированию местного самоуправления. Например, в новом Феде- альном законе не было предусмотрено полномочие субъектов РФ регули- ровать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Вместе с тем данное полномочие предусматривалось ранее действовавшим Федеральным законом.
Вся работа доступна по ссылке |
Ссылки: 
Счетчики:
|
