Полномочия представительных органов местного самоуправления: содержание и особенности законодательного закрепления

В юридической литературе и правовых актах применяются различные понятия в отношении категории «полномочия органов местного самоуправ­ления»: компетенция органов местного самоуправления, вопросы ведения местного самоуправления, вопросы местного значения, предметы ведения местного самоуправления и т.д., что порождает разное толкование данного понятия при рассмотрении вопросов регулирования и функционирования ме­ханизма муниципальной власти. На данное обстоятельство уже обращалось внимание в литературе^[1]. По справедливому замечанию О.В. Новиченко, это является одной из причин проблемы внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения «не своих» предметов ведения органами государственной власти и муниципальных образований^[2].

В этой связи в контексте исследуемой темы необходимо подробнее остановиться на понятии «вопросы местного значения», поскольку оно явля­ется исходным для понятия «полномочиям органов местного самоуправле­ния», включая и представительные органы местного самоуправления. При этом само понятие правомочия (полномочия) споров обычно не вызывает - в литературе под правомочием (полномочием) понимает права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные норматив­ным юридическим актом^[3]. Под вопросами местного значения следует пони­мать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых, осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации»), При этом в ст. 14-16 ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» впервые определяются во­просы местного значения в зависимости от вида муниципального образова­ния (поселение, муниципальный район, городской округ). Так, к вопросам местного значения поселения относятся: формирование, утверждение, ис­полнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; вла­дение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муници­пальной собственности поселения; организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабже­ния населения топливом; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных со­оружений федерального и регионального значения; обеспечение малоиму­щих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жи­лищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным зако­нодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; созда­ние условий для предоставления транспортных услуг населению и организа­ция транспортного обслуживания населения в границах поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в гра­ницах поселения и т.д. Анализ этих положений показывает, что они пред­ставляют собой пределы юрисдикции местного самоуправления на террито­рии соответствующего муниципального образования.

В ст. 18 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» указывается, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и до­полнений в данный закон, то есть перечень вопросов местного значения не может быть расширен путем принятия отраслевых законодательных и подза­конных актов, возлагающих на органы местного самоуправления дополни­тельные вопросы в какой-либо сфере. В этой связи в литературе отмечается, что любые полномочия, закрепляемые за муниципальными образованиями, не могут выходить за круг, очерченный вопросами местного значения. В про­тивном случае они будут признаны отдельными государственными полномо­чиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправле­ния^[4] (под таковыми согласно ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» признаются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным... к вопросам местного значения, и наделение которыми происходит в особом установленном законодательством порядке).

Помимо вопросов местного значения, определяющих содержательную часть полномочий органов местного самоуправления, в ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» со­держатся другие положения, непосредственно касающиеся этих полномочий. Так, согласно ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» к таким полномочиям относятся: при­нятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и

дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление офици­альных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждени­ями, если иное не предусмотрено федеральными законами и т.д. Как видим, общее понятие полномочий органа местного самоуправления Закон не дает, перечисляя лишь их примерный перечень.

Возникает определенная коллизия между полномочиями в смысле ст. 14-16, и полномочиями в смысле ст. 17 ФЗ «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации». Между тем в сло­варе русского языка «полномочие» определено как официально предостав­ленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел^[5]. Анало­гично перечню вопросов местного значения следует отметить нечеткость формулировок отдельных полномочий органов местного самоуправления. Так, отнесенные к вопросам местного значения формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением дан­ного бюджета; владение, пользование и распоряжение имуществом, находя­щимся в муниципальной собственности муниципального района; утвержде­ние схем территориального планирования муниципального района и т.д. (ст. 15, 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») по своей сути являются не вопросами местного значения, а конкретными полномочиями органов местного самоуправления в определенных сферах ведения муниципальной власти. Приведем пример: за­конодатель отнес принятие устава муниципального образования, издание му­ниципальных правовых актов к полномочиям органов местного самоуправ­ления, а утверждение правил землепользования и застройки - почему-то к вопросам местного значения, в то время как оба акта являются нормативны­ми правовыми актами, принятие которого входит в полномочия представи­тельного органа местного самоуправления^[6]. Следует полагать, что соответ­ствующие нормы закона должны быть изложены более четко.

Можно привести еще пример - так, с позиции точного определения юрисдикции местного самоуправления формулировка таких вопросов мест­ного значения, как «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения» (п. 8 ч. 1 ст. 14 ФЗ «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации»), «организация и осуществление мероприятий по гражданской обо­роне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (п. 23 ч. 1 ст. 14 ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), не может быть признана приемлемой и обоснованной. Указанные вопросы вхо­дят одновременно в компетенцию органов государственной власти, и, несо­мненно, их реализация на практике вызывает неясности в отношении компе­тенции определенного уровня власти и, как следствие - проблемы финанси­рования в рамках данной сферы деятельности.^[7]

^[1] Государственный совет РФ. Местное самоуправление в РФ: состояние и перспективы развития // Муниципальное право. 2002. № 4. С. 3.

^[2] Новиченко О.В. О природе полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 7. С. 29.

^[3] Сухарев А. С. Проблемы формирования понятийного аппарата в теории ад­министративного права // Административное право и процесс. 2009. № 3. С. 21; Авакъян С.А. Конституционное право: Энциклопедический словарь. М., 2000. С. 446.

^[4] Чанное С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 2008. С. 113.

^[5] Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993. С. 571.

^[6] Новиченко О.В. Указ. работа. С. 29.

^[7] Новиченко О.В. Указ. работа. С. 30.

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/26581.html