Исследование отношений по поводу конфиденциальной информации, функционирующей в сфере деятельности исполнительной власти, начнем с выделения следующих категорий субъектов.

Первая - субъекты, являющиеся источниками конфиденциальной информации, поступающей в федеральные органы исполнительной власти. К ним относятся физические и юридические лица, иные субъекты права, предоставляющие конфиденциальную информацию в в соответствии со ст. 1 Федерального закона РФ от 29 декабря 1994 г. № 77 - ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» в обязательном порядке или на добровольной основе.

Вторая - субъекты, наделенные властными полномочиями в

административной сфере. Это государственные служащие и иные лица, правомочные формировать и использовать информационные ресурсы , содержащие конфиденциальную информацию. Среди данной категории, по мнению автора, можно выделить следующие группы:

субъекты, наделенные правомочиями по использованию конфиденциальной информации в процессе деятельности органа исполнительной власти для принятия и реализации управленческих решений, а также правомочиями по осуществлению внутриведомственного и межведомственного информационного обмена данными сведениями;                               •       ,

субъекты, обеспечивающие режим конфиденциальности в процессе использования полученной информации. К данной группе относятся должностные лица, наделенные полномочиями по обеспечению информационной безопасности/ в том числе сотрудники служб информационной безопасности органов исполнительной власти; сотрудники Федерального агентства по информационным технологиям^[1], подведомственного Министерству информационных технологий и связи РФ, осуществляющие ведение реестра сертификатов ключей электронной цифровой подписи;

- субъекты, обеспечивающие контроль и надзор за соблюдением законности .в процессе создания и использования информационных ресурсов, содержащих конфиденциальную информацию. Помимо должностных лиц, осуществляющих внутриведомственный контроль и надзор за обеспечением информационной безопасности органов исполнительной власти, к • данной группе относятся специально уполномоченные должностные лица: сотрудники Федеральной службы безопасности РФ, осуществляющие контроль за использованием криптографических средств защиты информации^[2]; сотрудники

Федеральной службы по техническому и экспортному контролю , подведомственной Министерству обороны РФ, контролирующие использование технических средств защиты информации (ранее эти функции принадлежали Гостехкомиссии при Президенте РФ);

субъекты - операторы автоматизированных информационных систем осуществляют предоставление услуг по формированию и (или) обслуживанию массивов, баз, банков данных , разработке и внедрению средств программного обеспечения в сфере деятельности исполнительной власти, в том числе в процессе реализации соответствующих договорных отношений (если они не являются служащими органов исполнительной власти);

•  субъекты, наделенные судебными полномочиями по привлечению к административной, уголовной ответственности;
•  субъекты, наделенные квазисудебными полномочиями (это органы исполнительной власти, должностные лица) по привлеченшо во внесудебном порядке к дисциплинарной, административной ответственности лиц, совершивших противоправные деяния в отношении информационных ресурсов, содержащих конфиденциальную

31

информацию, а также в отношении прав лиц , предоставивших ее в органы исполнительной власти.

Определение объекта информационных правоотношений - один из самых острых предметов дискуссий в науке информационного права. Так, по мнению Копылова В. А., это не только документированная информация, но и информационные услуги, «состояние защищенности

личности», информационные технологии и т.д. Ученый представляет следующую классификацию информации как объекта правоотношений:

- находящаяся в гражданском обороте, по поводу которой возникают имущественные отношения;

находящаяся в административном обороте, посредством которой регулируются общественные отношения (правовая информация, находящаяся в нормах права);

находящаяся в публичном обороте, предназначенная для информирования населения.

Рассоловым М. М. под объектами информационных правоотношений понимаются действия, поступки и поведение их субъектов, или воздержание от отдельных поступков. Данные действия ученый подразделяет на активные и пассивные, посредническую и

О О

вспомогательную информационную работу.

Огородов Д. В. в качестве объекта правоотношений определяет собственно «тайны - объекты», выражающиеся в наличии у их обладателя абсолютного субъективного права в отношении «тайных» сведений.³⁴  '

По мнению Городова О. А., объектами информационных правоотношений следует считать блага, существующие в форме информации, документированной информации, информационных систем, по поводу которых осуществляется деятельность участников информационных правоотношений .

Основываясь на последней точке зрения, объектом исследуемых правоотношений следует считать конфиденциальную информацию, включенную в состав государственных информационных ресурсов: федеральных ииформагионных ресурсов, информационных ресурсов

субъектов Федерации. Информационные ресурсы органов местного самоуправления, используемые в сфере деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также в сфере деятельности органов местного самоуправления в части делегирования им государственных административных полномочий, также следует отнести к объектам исследуемых правоотношений.

В том случае, если информационные ресурсы входят в состав автоматизированной информационной системы (систем), то, исходя из положений ст. 2 Закона об информации,, объектом соответствующих правоотношений следует считать также разнообразные информационные технологии, ' обеспечивающие функционирование данных систем (программные, технические, лингвистические, организационные технологии, в том числе технологии защиты).

Содерэ/сание исследуемых правоотношений представляет собой совокупность субъективных прав и юридических обязанностей их субъектов, в которых проявляется связь управомоченных и обязанных сторон.                      .

К субъективным правам лиц, предоставляющих конфиденциальную информацию в органы исполнительной власти, исходя из контекста ст. - ст. 12, 14, 21 Закона об информации, следует отнести:

право на получение конфиденциальной информации о них самих; право на ее верификацию (подтверждение ее объективности) и актуализацию (обновление предоставленных сведений); •

право на снятие режима конфиденциальности, если это не ограничивает права иных лиц;

право на осуществление контроля за обеспечением конфиденциальности предоставленных сведений.

^л Городов О. А. Основы информационного права России... С. 51.

Основной юридической обязанностью данных субъектов в соответствии со ст. 8 Закона об информации является обязательное предоставление конфиденциальной информации в органы исполнительной власти в случаях, в порядке и в форме, предусмотренных действующим законодательством.

К субъективным правам лиц, использующих конфиденциальную информацию в сфере деятельности исполнительной власти, исходя из контекста ст. 11, 12, 14, 21 Закона об информации, следует отнести:

право на использование конфиденциальной информации для принятия управленческих решений и на создание производной информации;

- право на получение конфиденциальной информации в процессе внутриведомственного, межведомственного информационного обмена;

право на предоставление и (или) ограничение доступа к информационным ресурсам, ' содержащим конфиденциальную информацию;

право на реализацию правомочий собственника информационных ресурсов, содержащих конфиденциальную информацию;

право на защиту данных ресурсов организационными, техническими, криптографическими средствами и юридическими способами.

К числу наиболее значимых юридических обязанностей данных субъектов согласно ст. - ст. 6, 7, 13, 15, 19, 21 Закона об информации- относятся:

обязанности по установлению состава защищаемой конфиденциальной информации;

обязанности по учету и регистрации информационных ресурсов, содержащих конфиденциальную информацию;

обязанности по актуализации и верификации данных ресурсов;

•  обязанности по разработке и реализации комплекса организационных, технических, криптографических средств защиты информации;

обязанности, по сертификации средств защиты информации и лицензированию соответствующей деятельности;

обязанности по обеспечению информационного обмена между органами исполнительной власти различного уровня и предоставлению конфиденциальной информации уполномоченным лицам;

обязанности по осуществлению внутриведомственного и надведомсгвенного контроля (надзора) за защитой информации;

•  обязанности по возмещению ущерба, причиненного неправомерными действиями с информационными ресурсами, содержащими конфиденциальную информацию.

К основаниям возникновения исследуемых правоотношений следует отнести такие юридические факты, как

предоставление         конфиденциальной     информации       в органы

исполнительной власти на добровольной основе и в обязательном порядке;

формирование            информационных                . ресурсов,                             .содержащих

конфиденциальные сведения;

учет и регистрация данных ресурсов, включение их в состав государственного имущества;

предоставление конфиденциальной информации лицам, имеющим право на ее получение;

деидентификация и уничтожение данной информации; включение конфиденциальной информации в состав открытых информационных ресурсов в случае снятия режима конфиденциальности;

•  иные юридические факты.

Нарушения установленного порядка формирования, использования, защиты информационных ресурсов, содержащих конфиденциальную информацию, являются юридическими • фактами, порождающими

деликтные правоотношения - отношения по поводу привлечения к юридической ответственности субъектов данных противоправных деяний.

Классификация исследуемых правоотношений на виды позволяет выделить процессуальные (применение санкций, разрешение административных споров, и т.д.) и процедурные правоотношения/ возникающие в связи с регистрацией информационных ресурсов, содержащих конфиденциальную информацию, лицензированием деятельности по ее защите, сертификацией средств защиты информации, предоставлением информации управомоченным субъектам, и т.д. Материальные правоотношения реализуются при документировании конфиденциальной информации, актуализации и верификации информационных ресурсов, ее содержащих, создании производной информации, реализации договорных отношений по обслуживанию автоматизированных информационных систем, и т.д.

В рамках регулятивных правоотношений реализуются правомерные действия субъектов по поводу конфиденциальной информации. Охранительные                                              правоотношения возникают как следствие

неправомерных деяний (действий или бездействий) в отношении информационных ресурсов, содержащих конфиденциальные сведения. В рамках данных правоотношений применяется государственное принуждение в виде юридических санкций.

Для абсолютных правоотношений свойственно наличие абсолютного права одного из субъектов требовать от неопределенного круга лиц исполнения соответствующей обязанности: например, лицо, предоставляющее конфиденциальную информацию в органы исполнительной власти, обладает правом требовать обеспечения ее конфиденциальности от всех лиц, управомоченных на доступ к данной

В настоящем исследовании автор из множества концепций административного процесса придерживается теории, исключающей процедурные управленческие отношения из административно - процессуальных. См. Старилов Ю. Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. № 6. С. 5.

Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 Т. Т. 2. М.: 2002. С. 544.

информации. В относительных правоотношениях управомоченный субъект вправе требовать реализации данных прав от конкретного обязанного субъекта. Так, должностное лицо органа исполнительной власти в соответствии со ст. 8 Закона об информации вправе требовать предоставления конфиденциальной информации от ее обладателя, поскольку это обязанность последнего.

Таким образом, исследование субъектного состава правоотношений по поводу конфиденциальной информации, функционирующей в сфере деятельности исполнительной власти, их объектов и содержания позволяют сделать вывод о том, что это административно - правовые отношения, регламентируемые нормами административного и информационного права, возникающие в связи с формированием, использованием, защитой информационных ресурсов, содержащих конфиденциальную информацию.-

Представленные автором классификации субъектов исследуемых правоотношений, их прав и обязанностей могут являться теоретической основой для определения порядка доступа к конфиденциальной информации, ее правовой защиты.

§ 3. Понятие и особенности административно - правовых режимов конфиденциальной информации

Исключительно частое и довольно свободное оперирование термином «правовой режим» в нормативно - правовых актах, юридической литературе и научных исследованиях говорит о чрезвычайной распространенности этого явления. И в политологическом, и в правовом значении у данного термина есть общее. Это цель - достижение и обеспечение посредством режима социально значимого результата. А. В. Малько, О С. Родионов дают

следующее определение понятия «правовой режим» - это особый порядок правового регулирования, который выражается в определенном сочетании юридических средств и создает желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятное™ для удовлетворения интересов субъектов права

Для ряда отраслей права характерно регулярное использование правовых режимов, и чаще всего это имеет место в публичных отраслях, которым свойственен высокий уровень регламентации общественных отношений, и в первую очередь в административном праве. Для административно - правовых режимов свойственно преобладание запретов и позитивных обязываний. В науке административного права существуют различные концепции административно - правового режима. Режимы рассматриваются и как исключительное, особое правовое регулирование, к которому исполнительная власть прибегает при регламентации особых групп правоотношений (это позиция большинства ученых), и как основа административно - правового

38

регулирования.

Ряд ученых отождествляет данное понятие с институтами административного права, полагая, что это система норм,

39

регулирующих различные группы отношений. Распространенной является концепция правового режима как комплекса правил, действий, поведения субъектов режима⁴ либо комплекса оперативных государственных управленческих решений, административных мер убеждения и принуждения.⁴¹ Автор поддерживает концепцию, согласно которой административно — правовой режим определяется как особый

^ Малько А. В. Родионов О. С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2000. №9. С. 19.

^ Например, в некоторых учебниках (Дмитриев Ю. А, Евтеева А. А., Петров С. М. Административное право. М.: 2005. С. 44 - 46 ) институционально - отраслевой подход в изложении материала полностьго заменен режимным.

Там же. С. 44.

'¹⁰ Розанов И. С. Административно - правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура //Государство и право. 1996. № 9. С. 86.

^,1! См., например, Четвериков В. С. Административное право. Р. - на - Дону. 2004. С. 201.

порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственного управления?²

Классификация административно - правовых режимов демонстрирует их многообразие: постоянные и временные, локальные и распространяющиеся • на всю территорию государства, ограничительные

и.  стимулирующие, установленные на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, и т.д.

Тихомировым Ю. А. предлагается                        выделение                                                                                                 режимов,

регулирующих определенные государственные состояния, обеспечивающих функции управления и деятельности, легализующих деятельность хозяйствующих • субъектов (регистрационные и лицензионные).

По мнению Розанова И. С.,^[3] дифференцировать административно - правовые режимы возможно по степени обеспечения ими безопасности - государственной, общественной, личной. Ученый рассматривает национальную безопасность как                                                              основание                                                                                            выделения

особой группы режимов. Поддерживая                                                                          данный критерий

классификации, Попова Н. Н. предлагает соотнести его с критерием сфер государственного управления и '      выделить                                                                                                режимы,

обеспечивающие государственную, экономическую, экологическую, информационную безопасность. Несмотря на многообразие административно - правовых режимов, им свойственны общие признаки.

1. Конституционной основой исследуемых режимов являются нормы, устанавливающие неприкосновенность основных прав и свобод личности (ч. 3 ст. 56 Конституции РФ), ограничение прав и свобод только на основании закона (ч. 1 ст. 55 Конституции РФ).
2.  Данные режимы обладают определенным набором средств правового регулирования, свойственных отношениям в сфере государственного управления - регистрация, лицензирование, комплекс мер технического регулирования, квотирование, государственная экспертиза, государственный мониторинг, система контроля и надзора за выполнением режимных требований; а также ресурсами - материальными, кадровыми, финансовыми.
3.  Для обеспечения функционирования административно - правовых режимов субъекты исполнительной власти наделяются специальными полномочиями либо создаются органы исполнительной власти специальной компетенции.
4.  Административно - правовые режимы обеспечиваются системой мер административного принуждения, что не исключает и наличия системы поощрений, льгот, иных способов стимулирования правомерного поведения управляемых субъектов.

Нельзя не согласиться с мнением Хазанова С. Д., считающего, что административно - правовые режимы - это не только целесообразное, но и необходимое комплексное средство правового регулирования, поскольку определенные отношения в административной сфере испытывают необходимость в особом целевом предназначении, особой процессуальной регламентации, особом правовом статусе субъектов правоотношений, особом механизме реализации их правосубъектности и комплексе мер защиты их прав, особых ресурсах.

В процессе использования информации в сфере деятельности исполнительной власти соответствующие правоотношения нуждаются в особой направленности правового регулирования, что достигается за счет существования правовых режимов информационных ресурсов⁴³. Информация в сфере принятия; управленческих решений как ресурс используется только в документированной форме, что закреплено в

 

---