---

Ограничение доступа к конфиденциальной информации

В ч. 2 ст. 4 Закона об информации установлено, что правовой режим информационных ресурсов определяется, в том числе, нормами, определяющими категорию информации по уровню доступа к ней. В буквальном значении этого термина речь идет о нормах, относящих информацию к открытой или ограниченной (государственной тайне или конфиденциальной информации). Однако само отнесение. информации к конфиденциальной основано на реализации системы ограничения доступа - оснований, порядка, условий доступа, и т.д.

Именно данная- составляющая определяет специфику административно - правовых режимов конфиденциальной информации. Ее исследование целесообразно начать с определения понятия «тайна», которое присутствует и в нормативно - правовых актах, и в учебной, и в научной литературе, является сопутствующим таким понятиям, как «информация ограниченного-' доступа», «конфиденциальная информация», «секретные сведения», и т.д. Законодатель, устанавливая нормы, регулирующие отношения в сфере использования конфиденциальной информации в деятельности органов исполнительной власти, также использует данное понятие.

Легальное определение понятия «тайна» в его обобщенном значении применительно к любым видам информации ограниченного доступа отсутствует.

Если исходить из контекста ст. 139 ГК РФ, то тайну следует определять как информацию, имеющую определенную ценность в силу ее неизвестности, ограниченный доступ к. ней и меры к охране ее конфиденциальности.

В дефинитивной части Закона об информации не содержится соответствующего определения, присутствует только понятие «конфиденциальная информация», содержание которого исследовалось в первой главе.

Законом «О государственной тайне» в его дефинитивной части данное понятие определяется как сведения, защищаемые государством, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ.

Первый профильный Закон в сфере конфиденциальной информации — «О коммерческой тайне» - определяет понятие тайны как «конф иденциал ьность информации».

Таким образом, законодателем в различных нормативно — правовых актах данное определение формулируется и через само понятие «информация»^[1], и через понятие «конфиденциальность», отражающее определенный режим информации.

Правовой феномен тайны и даже феноменология тайны - предмет ■ активных дискуссий в науке информационного права. Основываясь на

ПС

положениях ст. 139 ГК РФ, Э. Гаврилов формулирует понятие тайны как «определенную неизвестную широкому' кругу информацию». При этом «тайной» считается и такая информация, которая вообще никому

не известна (тайна как нечто непознанное вообще) - абсолютная тайна, и информация, которая известна одному лицу или группе лиц, но неизвестна другому (другим) — относительная тайна. По мнению Огородова Д. В.⁹⁶, при определении данного понятия продуктивна классификация тайн на публично - правовые и частно - правовые. Ученый утверждает, что тайна является предметом правоотношений, с

97

чем трудно согласиться. А. Коломиец , как и многие другие авторы публикаций данной тематики, дает определение понятия «тайна» через понятие «информация». Например, аудиторская тайна - это информация, которая имеет коммерческую, служебную, профессиональную или иную ценность, и т.д.

Философско - правовой подход к исследованию юридической модели тайны О. А. Городова⁹* предполагает осмысление данного понятия как меры неопределенности сведений, именуемой в теории информации «энтропией». Тайна является информацией, сведениями только для тех, кто ею обладает, кто имеет к ней доступ. Остальные лица не могут устранить неопределенность их представлений по повод}⁷ имеющихся у первой категории лиц сведений. Диалектика феномена тайны и проявляется в ее двойственном, полярном характере - для обладателей этой информации она не тайна, для лиц, не имеющих доступа к ней - тайна. Сущность механизма тайны и реализуется через систему доступа к соответствующей информации, который сочетает в себе определенные запреты й обязывания. Следует признать такое определение сущности тайны О. А. Городовым рациональным и продуктивным, поскольку из него следует вывод - тайна - правовой режим информации. Информация не составляет тайну - она функционирует в режиме тайны. Таким образом, тайна — это

определенный правовой реэ/сгш информации, который реализуется через совокупность определенных запретов и ограничений в ее использовании и обеспечивается системой ее защиты.

Ограничение доступа к информации в публично - правовой сфере является не типичной, а исключительной правовой ситуацией, поскольку общим принципом реализации информационных правоотношений является принцип • открытости информации, закрепленный в ст. 29 Конституции РФ. Ч. 3 ст. 10 Закона об информации устанавливает перечень видов информации, доступ к которой не может быть ограничен. Из контекста ст. - ст. 10, 12, 14, 22 - 24 Закона об информации можно сформулировать следующие принципы реализации права на доступ к открытым информационным ресурсам. Это равенство права на доступ к информации независимо от статуса пользователя; отсутствие у пользователя (гражданина, юридического лица, и т.д.) обязанности доказывать необходимость получения открытой информации; возможность использования информации, содержащейся в открытых государственных информационных ресурсах, для создания производной информации; гласность механизма доступа к открытой информации (наличие сведений о месте, времени получения информации, должностных лицах, предоставляющих доступ к информационным ресурсам, и т.д.); оперативность и полнота предоставления информации.

К гарантиям реализации этих принципов вышеуказанные нормы- Закона об информации относят следующие: органы государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам, представляющим общественный интерес • и касающихся прав и обязанностей физических и юридических лиц, их безопасности, и т.д.; все информационные ресурсы регистрируются, сведения о них публикуются; Правительством. РФ устанавливается перечень

бесплатных информационных услуг, плата за предоставление иных видов услуг устанавливается в размере, не превышающем затрат на них; отказ в предоставлении информации может быть обжалован в суд.

Правовой гарантией доступности информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти является Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти»,⁹⁹ которое определяет перечень видов информации, являющейся общедоступной. Это информация о деятельности Правительства РФ и о деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Постановлением исключается платное предоставление информации в порядке межведомственного информационного обмена органам исполнительной власти, органам местного самоуправления, а также по запросам судов, законодательных'органов, и т.д.

Указанные в данном Постановлении виды информации и категории сведений не могут быть отнесены к конфиденциальным.

Следует согласиться с мнением О. А. Городова , что в отношении права пользования открытыми государственными информационными ресурсами следует оперировать не термином «право на доступ», а термином «право на ознакомление», поскольку первый термин целесообразнее применять в отношении информационных ресурсов ограниченного доступа.

Из закрепленного в ч. 2 ст. 24 Конституцией РФ права ознакомления каждого с документами и материалами' (в том числе и конфиденциальными), непосредственно затрагивающими его права и свободы, следует три существенные для него ограничения: во — первых, знакомиться с такими материалами может только тот, чьих прав и свобод они касаются, во - вторых, эти материалы должны напрямую

(непосредственно) касаться данного лица, в — третьих, это право должно быть ограничено только законом.

В ст. 14 Закона об информации эти конституционные положения получили дальнейшее развитие. Цель такого доступа в соответствии с ч.1 данной статьи - уточнение информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности (в первую очередь это касается персональных данных), а также выяснение, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию. Следует отметить, что в данной статье говорится о возможности ограничений такого права законодательством, а не законом, что противоречит Конституции РФ и сужает возможность реализации конституционного права на доступ к конфиденциальной информации.

Таким образом, при ограничении прав лиц на доступ к информации, используемой в сфере деятельности исполнительной власти, не должны нарушаться указанные выше принципы. Ограничение доступа к такой информации должно определяться сбалансированностью интересов субъектов исполнительной власти и юридических, физических лиц, предоставляющих данным субъектам конфиденциальную информацию.

Ограничение доступа к конфиденциальной информации, содержащейся в государственных информационных ресурсах, и являющейся основой режима тайны, по мнению автора, позволяет выделить следующие элементы.

Определение перечня конфиденциальной информации.

Степень определенности может быть различной: это может быть абсолютно - определенный перечень конкретных видов информации (например, персональных данных о детях, оставшихся без попечения родителей^[2]); относительно - определенный перечень (например, сведения, ставшие известными работнику органов ЗАГСа в связи с

регистрацией акта гражданского состояния ), дискретно - определенный перечень (например, правовой режим налоговой тайны распространяется на любые сведения о налогоплательщике, полученные налоговыми органами, органами внутренних дел, таможенными органами, органами государственных внебюджетных фондов, кроме тех, которые указаны в ч. 1 ст. 102 Налогового Кодекса РФ).

Определение круга субъектов, управомоченных на доступ к конфиденциапъной информации, и видов доступа.

- группы субъектов, имеющих право на систематический доступ (должностные лица органов исполнительной власти, регулярно пользующиеся     конфиденциальной информацией в процессе

государственного     управления; операторы баз, банков данных,

осуществляющие их систематическое обслуживание, а также лица, организующие и осуществляющие комплекс мероприятий по организационно - технической защите информационных ресурсов);

группы субъектов, имеющих право на разовый или периодический доступ (лица, предоставившие конфиденциальную информацию, функционирующую в режиме «частных» тайн и имеющие право на доступ к ней; должностные лица органов исполнительной власти, имеющие право на доступ в порядке информационного обмена, а также суды, представители законодательных органов, и т.д.; к данной группе относятся также субъекты, осуществляющие полномочия по контролю за обеспечением безопасности информационных ресурсов).

• Субъектный      состав лиц, управомоченных на доступ к

определенным видам конфиденциальной информации, может определяться законодателем • как дискретный, содержащий ограниченный перечень лиц, имеющих право на доступ (это имеет место в Законе о государственном банке данных о детях), и неопределенный - как это имеет место в большинстве законодательных актов,

I Л*"*

устанавливающих статус информационных ресурсов. В последнем- случае используются формулировки «должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления, имеющие право на соответствующий доступ..;», и др.

У становление уровня доступа к информации, или градация доступа. Существуют примеры ограничения доступа к конфиденциальной информации в отдельных сферах государственного управления по нескольким уровням. Например, в Информационной системе воздушного транспорта (ИСВТ)^[3] создается пять уровней доступа в зависимости от правомочий субъектов, использующих данные этой системы:   уровень органа по сертификации, уровень

территориальных органов по сертификации, уровень центров по сертификации, уровень эксплуатантов (владельцев воздушного транспорта), уровень организаций по планированию и обеспечению полетов.