Влияние форм и методов реализации государственных функций на содержание уголовно-правовых запретов

Государство осуществляет свои функции в особых формах и специфически­ми методами. Изучение этих форм и методов позволяет составить правильное представление о механизме общественно опасных посягательств, совершаемых должностными лицами при выполнении государственных функций, определить основные направления совершенствования признаков составов должностных пре­ступлений и их квалификации.

Формы характеризуют внешнее материальное выражение деятельности госу­дарства и ее оформление. М. И. Байтин под формами реализации функций социа­листического государства предлагал понимать: во-первых, деятельность основ­ных звеньев механизма государства, специфику видов государственной деятельности, в отличие от деятельности негосударственных организаций; во- вторых, однородную по своим внешним признакам деятельность всех, многих или нескольких органов социалистического государства, посредством которых осуще­ствляются его функции^[1]. Функция (в ее социальном понимании), указывает В. Н. Жимиров, определенным образом связана с осуществлением деятельности (с функционированием). В противном случае происходит отождествление функции с целевыми установками, задачами. Определенные виды государственной дея­тельности (правотворческая, административная, правоохранительная и пр.) вы­ступают конкретными деятельностными формами реализации соответствующих государственных функций^[2]. В литературе различают правовые и организацион­ные (неправовые) формы реализации функций государства. Правовые формы сво­им содержанием охватывают весь механизм правового регулирования государст­ва. К организационным относят техническую, профессиональную, чисто фактическую и иные виды деятельности, которые сами по себе правоотношений не изменяют, но часто создают предпосылки для принятия управленческих решений.

Среди правовых форм выполнения функций государства обычно называют законодательную (правотворческую), управленческую (исполнительную), судеб­ную (правоохранительную) и контрольно-надзорную деятельность. Правовые формы связаны с изданием юридических актов; организационные чаще реализу­ются в пределах уже изданных актов и представляют собой фактические дейст­вия, способствующие осуществлению принятых норм. К организационным фор­мам JI. А. Морозова относит создание конкретных государственных органов, их структурных подразделений, материальное обеспечение их работы, подбор кад­ров - специалистов, технического обслуживающего персонала, делопроизводство, статистику и др.^[3] Ученые, исследующие проблемы функционирования государ­ства, не без оснований полагают, что организационная, фактическая деятельность, если она связана с осуществлением властных полномочий, не может не прини­мать юридических форм. При этом чисто организационная деятельность в дейст­вительности является содержанием правовой и не является самостоятельной фор­мой осуществления функций государства^[4].

Деятельность должностных лиц, направленная на осуществление государст­венных функций, должна осуществляться в правовых формах. Однако не любые действия государственных служащих и т.д., пишет А. В. Бриллиантов, имеют юридическое значение и влекут за собой правовые последствия. В этой связи воз­никает необходимость разграничения юридически значимых и юридически не­значимых действий^[5]. Юридически значимой является деятельность должност­ных лиц, направленная на реализацию государственных функций, представляющая собой принятие решений, которые влекут юридические послед­ствия для других, изменяют правоотношения. При этом предпосылки для управ­ленческих решений могут создаваться в ходе оперативно-технической и профес­сиональной деятельности, которая не предполагает принятия управленческих решений, а представляет собой, как правило, физические действия должностного лица. Например, надлежаще оформленное решение следователя о задержании по­дозреваемого - это принятие решения, которое изменяет процессуальный статус лица, при реализации функции уголовного преследования, а допрос подозревае­мого или обвиняемого - процессуальные действия. В деятельности должностных лиц действия, влекущие юридические последствия, и связанное с ними соблюде­ние необходимых процедур, техническое, чисто фактическое поведение тесно взаимосвязаны.

Различие между осуществлением государственных функций, которое изме­няет правоотношения, и другими, связанными с ним действиями должностных лиц имеет важное значение для правильного решения общих вопросов уголовно­правовой охраны деятельности государства. Оно позволяет' увидеть отличия меж­ду общими нормами, предусматривающими ответственность за должностные пре­ступления. Реализацию государственных функций связанную с принятием власт­ных, организационно-распорядительных и административно-хозяйственных решений управленческих решений нужно охранять от злоупотребления должно­стным лицом своими полномочиями (ст. 285 УК РФ). В случае, когда обществен­но опасное поведение должностного лица выражается в действиях, на которые оно уполномочено не было, мы констатируем превышение должностных полно­мочий (ст. 286 УК РФ). Превышение всегда толькр связано с выполняемыми должностным лицом полномочиями, но совершается в ходе технической деятель­ности, якобы направленной на их осуществление. Посягательство, предусмотрен­ное ст. 286 УК РФ, и выражающееся в совершении действий, которые относятся к полномочиям другого должностного лица или коллегиального органа, также ста­новится возможным и значительно облегчается благодаря наличию у виновного должностных полномочий и вытекающего из них положения.

Ряд преступлений, которые представляют собой частные виды злоупотребле­ния должностными полномочиями и предусмотрены в специальных нормах, так­же совершаются субъектами в форме, которая влечет юридические последствия для других. В качестве примеров можно привести нецелевое расходование бюд­жетных средств (ст. 285¹ УК РФ), незаконное задержание, заключение под стражу или содержание под стражей (ст. 301 УК РФ), вынесение заведомо неправосуд­ных приговора, судебного решения или иного судебного аікта (ст. 305 УК РФ). В перечисленных случаях принимаемые виновными незаконные административно- хозяйственные и властные решения создают юридические последствия, общест­венно опасным образом изменяют правоотношения в сфере бюджетных отноше­ний и судопроизводства.

Обстановку преступлений, предусмотренных ст. 286 УК РФ, характеризует организационная, техническая деятельность по выполнению функций государст­ва. Об этом ярко свидетельствуют специальные виды превышения должностных полномочий: нарушение неприкосновенности жилища лицом с использованием своего служебного положения (ч. 3 ст. 139 УК РФ); воспрепятствование проведе­нию собрания, митинга, демонстрации или участию в них должностным лицом с применением насилия или с угрозой его применения (ст. 149 УК РФ); принужде­ние к даче показаний (ст. 302 УК РФ). Совершая перечисленные преступления, виновные управленческих решений не принимают. Объективная сторона данных посягательств развивается в ходе деятельности, направленной на осуществление функций государства или связана с ней. Часто должностные лица, превышающие должностные полномочия, считают, что действуют в интересах общества и госу­дарства.

Принятие решений, обязательных для исполнения, имеющих юридическое значение, а также обеспечивающие их аналитическая, организационная, техниче­ская формы реализации функций связаны между собой и образуют содержание государственной деятельности. Между тем процесс реализации права ни в ма­лейшей степени не раскрывается и не объясняется примитивной схемой «норма права - юридический факт (или также правоприменительный акт) - правоотно­шение»^[6]. Реальное правовое регулирование, - отмечает Е. Е. Тонков, - на самом деле обладает более сложным содержанием, чем простое применение правовых норм. Юридические формы государственной деятельности характеризуются тем, что через них обеспечивается осуществление функций государства. Далее Е. Е. Тонков аргументированно утверждает, что государство не справляется с воз­ложенными на него функциями в правоохранительной сфере, и констатирует «не­эффективность современной государственной стратегии противодействия кор­рупции»^[7]. Соглашаясь с ученым, следует обратить внимание на актуализацию разработки новых уголовно-правовых средств охраны общественных отношений, развивающихся по поводу осуществления названных функций государства.

Функции государства реализуются в ходе конкретной деятельности должно­стных лиц по осуществлению возложенных на них полномочий и выполнению обязанностей. Социальная практика свидетельствует о том, что данные субъекты часто злоупотребляют своими полномочиями, превышают их, относятся к ним ха­латно, а обязанности не исполняют. Обращают на себя внимание распространен­ные случаи уклонения от использования полномочий. Исследование потенциала уголовного закона в пресечении общественно опасного поведения должностных лиц, анализ форм выполнения функций государства и средств их уголовно­правовой охраны позволили переосмыслить доктрину, в соответствии с которой существуют три общие нормы, предусматривающие ответственность за должно­стные преступления (ст.ст. 285, 286, 293 УК РФ), а все остальные посягательства должностных лиц являются специальными видами злоупотребления, превышения или халатности. Уголовный закон содержит еще две самостоятельные группы норм о должностных преступлениях. Это преступления, предусматривающие от­ветственность за невыполнение обязанностей (ст.ст. 140, 286¹, 287, 332, 345 УК РФ), и посягательства, представляющие собой несоблюдение должност­ными лицами запретов, обусловленных их статусом (ст.ст. 289, 290 УК РФ).

Преступления четвертой группы представляют собой служебное бездействие в условиях осуществления функций, которое не связано с принятием управленче­ских решений. К должностным преступлениям, способом совершения которых выступает невыполнение обязанностей, можно отнести, например, отказ в пре­доставлении гражданину информации (ст. 140 УК РФ), неисполнение сотрудни­ком органов внутренних дел приказа (ст. 286¹ УК РФ), отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной пала­те Российской Федерации (ст. 287 УК РФ). На осуществление военной функции посягает неисполнение приказа, совершенное военнослужащим (ст. 332 УК РФ), оставление погибающего военного корабля командиром, не исполнившим до кон­ца свои служебные обязанности (ст. 345 УК РФ). От злоупотребления должност­ными полномочиями, способом которого выступает бездействие, перечисленные преступления отличаются тем, что они не являются отказом от управленческого решения, которое создает либо, напротив, вопреки закону, не порождает юриди­ческие последствия.

Отличительной чертой таких преступлений, как незаконное участие в пред­принимательской деятельности и получение взятки, является то, что способом их совершения не является принятие управленческого решения, которое влечет юри­дические последствия для других. Исполнители преступлений, предусмотренных ст.ст. 289 и 290 УК РФ, не совершают действий, явно для потерпевших выходя­щих за пределы должностных полномочий. Взяткодатель и посредник во взяточ­ничестве, а также осведомленные об оказываемых должностным лицом льготах и преимуществах соучредители организации, осуществляющей предприниматель­скую деятельность, являются фактическими соучастниками коррупционных пре­ступлений (подробнее в § 1 главы 4). Связь между преступлениями, предусмот­ренными ст.ст. 289 и 290 УК РФ, и функциями, которые осуществляют совершающие их должностные лица, выражается в особом статусе субъекта и в обусловленных этим статусом запретах, установленных антикоррупционным за­конодательством, получать незаконное вознаграждение и заниматься предприни­мательской деятельностью.

Таким образом, незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ) и получение взятки (ст. 290 УК РФ) не являются специальными видами злоупотребления и превышения должностных полномочий. Субъекты этих посягательств нарушают вытекающие из антикоррупционного законодатель­ства запреты на занятие предпринимательской деятельностью и на получение вознаграждения в связи с исполнением должностных обязанностей при наличии криминообразующих признаков. Применительно к преступлению, предусмотрен­ному ст. 289 УК РФ, обстоятельствами, превращающими дисциплинарный про­ступок в преступление, выступают предоставление должностным лицом своей ор­ганизации льгот и преимуществ или покровительство в другой форме. В случае взяточничества субъект получает материальное вознаграждение не только в связи с выполнением своих обязанностей, но и за служебное поведение в пользу взят­кодателя. В качестве оснований криминализации незаконного участия в предпри­нимательской деятельности (ст. 289 УК РФ) и получения взятки (ст. 290 УК РФ) выступили статус субъекта и особые условия посягательства, которые можно оха­рактеризовать как потенциальную или реализованную угрозу заявленному объек­ту (например, реализованной следует признать угрозу, если взятка получена за злоупотребление должностными полномочиями).