---

Укрепление вертикали власти: роль федеральных округов в обще¬ственно-политической трансформации российского федерализма

Начавшийся в первом десятилетии XXI века очередной этап развития федерализма в России стал частью общего политико-трансформационного процесса, в ходе которого представители федеральной и региональной элит сознательно стремились воздействовать на выбор пути дальнейшего развития Российской Федерации. Их действия сопровождались формированием поли- тико-правовых условий, влияющих (как позитивно, так и негативно) на даль­нейшее развитие федеративного государства. Речь шла в первую очередь о преобразовании нормативно-правовой основы - политико-правовых меха­низмов взаимодействия властей и базовых институтов.

Такие преобразования сопровождались перераспределением матери­альных и финансовых ресурсов через механизм государственного бюджета или через деятельность промышленно-финансовых корпораций и групп. Де­ло в том, что управление финансовыми потоками в федеративном государст­ве на предыдущих двух этапах государственного строительства играло не меньшую роль, чем формальное реформирование правовых основ.

Политики регионального и федерального уровней и многие исследова­тели трансформационных процессов широко обсуждали новые сценарии раз­вития федерализма в России после ухода с политической сцены Президента Б.Н. Ельцина. Предлагались следующие варианты изменения характера вла­стных отношений в России:

1. Авторитарно-силовой, предполагающий резкое усиление роли

государства, повышение роли силовых структур, ужесточение контроля за рыночным сектором экономики, расширение репрессивных и сужении демо­кратических практик;

1.  Консервативно-государственнический, обеспечивающий фор­мальное сохранение рыночных отношений и демократических процедур при значительном усилении контрольных функций бюрократии в экономике и других сферах общественной жизни;
2.  Лолукриминалъно-олигархический, означавший воспроизводство в новых формах квазидемократического и квазирыночного режимов, сложив­шихся в период правления Б.Н. Ельцина;
3.  Либерально-демократический и социал-демократический вари­анты, ориентированные на становление правового государства, первый - в сочетании с либеральной рыночной экономикой, второй - с партнерством труда, капитала и государства и с регулируемым конкурентным рынком ^[1].

Главным рычагом, позволявшим направлять развитие общества в же­лаемую сторону, являлась власть, обладание которой позволяло открыть дос­туп к экономическим и политическим ресурсам, которые были необходимы в качестве базы политико-трансформационных процессов в государстве.

Избрание в марте 2000 года В.В. Путина Президентом России и его вступление в должность в мае 2000 года стало новым этапом в истории стра­ны. В телеобращении к россиянам, которое состоялось 17 мая 2000 года, но­вый Президент заявил, что главными целями реформирования на новом этапе являлись: усиление «исполнительной вертикали власти», обеспечение со­блюдения норм Конституции Российской Федерации, приведение в соответ­ствие с ней и обеспечение подчинения субъектов Федерации решениям фе­деральной власти, принятым в сферах ее компетенции ^[2].

Политическая программа Президента В.В. Путина была изложена в ряде заявлений, которые стали достоянием общественности уже в начале 2000 года. Это, в первую очередь, Открытое письмо кандидата в Президен­ты России, опубликованное в «Комсомольской правде» упомянутое те- леобращение Президента В. Путина к гражданам России от 17 мая и вы­ступление 8 июля 2000 года при представлении ежегодного Послания Пре­зидента Российской Федерации Федеральному Собранию. Письмо канди­дата в Президенты В.В. Путина состояло из трех разделов: о наших про­блемах, о наших приоритетах, о нашей общей цели. Форма обращения к гражданам страны напрямую без посредников - была одной из первых по­пыток В.В. Путина преодолеть барьер между властью и обществом.

Среди приоритетов дальнейшего развития были названы «большая инвентаризация страны», учет всех государственных ресурсов, преодоле­ние бедности. Президент В.В. Путин в упомянутом обращении к гражда­нам через «Комсомолку» подчеркнул, что для реализации всех планов нам необходимо «сильное, эффективное государство».

Дальнейшие действия главы государства - внесение пакета докумен­тов, касающихся образования семи федеральных округов, реформирования Совета Федерации, решение Президента, поддержанное Федеральным Соб­ранием по государственной символике России, свидетельствовали о полити­ческом плане Президента собрать и укрепить Российскую Федерацию. Пер­выми действиями Президента в должности главы государства стали издание Указа от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и внесение на рассмотрение Государственной Думы трех законопроектов: о порядке формирования Со­вета Федерации, о внесении дополнений и изменений в законы об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти в субъек­тах Федерации и об организации местного самоуправления.

В соответствии с нормами внесенных законопроектов Президент Рос­сии усиливал контроль за действиями руководителей администраций регио­нов, поскольку получил возможность отстранения их от должности при не­однократных нарушениях Конституции Российской Федерации или феде­рального законодательства.

В своем выступлении 8 июля 2000 года перед Федеральным Собранием РФ при представлении ежегодного послания В.В. Путин определил свои пре­зидентские права как возможность федерального вмешательства в ситуации, «когда органами власти на местах попираются Конституция России и феде­ральные законы, нарушаются единые права и свободы граждан России» Сами губернаторы, в соответствии с поправками к Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации, получили возможность отстранять от должностей глав органов ме­стного самоуправления.

Обращаясь к Федеральному Собранию, В.В. Путин инициировал соз­дание Государственного совета при Президенте Российской Федерации, го­сударственного института для постоянных консультаций и диалога главы го­сударства с руководителями субъектов РФ.

Предложенные политические реформы, по мнению главы государства, должны были привести к созданию системы сильной и ответственной госу­дарственной власти на всех уровнях. Практически все предложения Прези­дента из пакета законопроектов, реформирующих федеративные отношения, были приняты Государственной Думой и Советом Федерации.

Вступил в силу Закон об изменении порядка формирования Совета Фе­дерации, и в конце 2000 года в результате выборов в регионах персональный состав Совета Федерации стал обновляться.

Действия Президента в 2000 году стали олицетворением стратегии прорыва в реформирование политической системы России и, несомненно, способствовали укреплению доверия населения к центральной власти.

Президентом страны была поставлена задача, направленная на со­хранение единства и целостности страны, утверждение верховенства феде­рального законодательства как основополагающего принципа федератив­ного устройства, преодоление тенденций ослабления центральной власти. Приведение в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами нормативных и правовых актов субъектов Федерации стало первым шагом на пути реализации этой задачи. Процесс гармонизации законодательства сопровождался приостановкой в первом полугодии 2000 года действия нормативно-правовых актов органов государственной власти отдельных субъектов РФ, противоречащих Основному закону страны. По данным Минюста России треть правовых актов, принимавшихся органами власти всех уровней, не соответствовали федеральному законодательству

В материалах селекторного совещания, проведенного Генеральной прокуратурой РФ 2 июня 2000 года, указывалось, что за три последних го­да в России действовало 4600 незаконно принятых нормативно-правовых актов. Эти и другие факты говорили о нарушении единого правового про­странства России, о местном сепаратизме и желании регионов дистанциро­ваться от единого центра и общих правил игры. Это не случайно. Кон­фликтность российского законодательства изначально была предопределе- на российской Конституцией 1993 года .

Успешное применение принципов и методов федерализма при урегу­лировании внутренних дезинтеграционных конфликтов, комплексно ис­пользованных в первые годы третьего периода, подтверждает тезу о том, что федерализм представляет собой своеобразную альтернативу глобали­зации, поскольку предусматривает такой политический порядок, который в состоянии обеспечить свободу политического самовыражения как не­большого сообщества, так и объединенного многообразия сообществ по­средством разграничения властных полномочий в системе государствен­ного управления.

Сообразно этому свойству федерализма можно с уверенностью го­ворить и еще об одной причине, свидетельствующей о повышении инте­реса к теоретическим формам отображения политической составляющей федеративных отношений. Как показала практика, именно на почве фе­дерализма постоянно складывались предпосылки для возникновения ор­ганического синтеза власти с самоуправлением, вызванным ростом по­литического участия, увеличением ассоциированности общества, а также другими составляющими процесса демократизации, свидетельствовавши­ми о потребности сложноорганизованного социума в деятельности поли­тических и неполитических организаций.

Наряду с универсальными причинами, привлекающими нас к поли­тическому облику федерализма в период радикальной политической трансформации в российском обществе, имеют место и другие основания, позволяющие более глубоко вникать в процесс переходности и оценивать своеобразие поведения политических акторов на всех уровнях властной вертикали. В значительной степени в первые пять лет XXI века они были обусловлены поиском оптимальной стратегии развития многонационально­го государства, необходимостью более четкой разработки соответствующей реформы властных структур, методов совершенствования национальной политики. Именно от понимания политических оснований российского фе­дерализма, в конечном счете, зависела эффективность проводившейся рабо­ты по законодательному разграничению предметов ведения и полномочий между субъектами федерации, стиль центр-периферийных отношений, ха­рактер заимствования зарубежного опыта в этой сфере.

Такая модель, как и структура политического федерализма находила отображение в политико-трансформационных процессах как на уровне Феде­рации, так и на уровне регионов.

Гармоничное развитие государственности субъектов Российской Феде­рации являлось важным условием сохранения регионального и этнического многообразия России. В то же время децентрализация и четкое, легитимно обоснованное разграничение предметов ведения и полномочий в системе го­сударственной власти, подкрепленное договорной практикой, было своего рода гарантом баланса интересов Федерации и ее субъектов. Сопоставитель­ные симметрия и асимметрия субъектов Федерации, тенденции в области не­простых федеративных отношений, затрагивающие саму суть проблем госу­дарственного устройства в переходный период, воспринимались обществен­ным сознанием только в контексте конституционного единства и целостно­сти Российской Федерации. При всей сложности и многогранности пробле­мы, невероятной запутанности и неоднозначности сложившихся в обществе подходов и стереотипов по отношению к российской модели федерализма вышеупомянутые постулаты должны были оставаться незыблемыми, когда речь велась о стабильном настоящем и благополучном будущем федератив­ного государства

На новом этапе развития российской государственности в первой поло­вине нового десятилетия (2000 - 2005 гг.) стала особенно актуальной задача полной реализации положений Конституции Российской Федерации, которые затрагивают разграничение предметов ведения и полномочий между феде­ральными органами государственной власти, органами государственной вла­сти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Проблема разграничения полномочий была актуальна, главным обра­зом, для сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то есть для вопросов, прямо перечисленных в статье 72 Конституции РФ.

В русле мировых тенденций развития федерализма ставилась задача сокращения объема неурегулированных (неразграниченных) полномочий по предметам совместного ведения. По каждому предмету совместного ведения

'Морозов О.В. Надо соблюдать баланс интересов Центра и регионов//Республика Татар­стан от 27.12.2001.

полномочия и ответственность должны были быть строго распределены: за что отвечает федеральный центр, за что отвечает субъект Федерации. Юри­дически эта проблема должна решаться с помощью федеральных законов, а также с использованием договоров и соглашений. При этом найденные в ре­зультате договорной практики эффективные механизмы решения конкретных проблем, баланс полномочий и ответственности Центра и регионов могли фиксироваться в федеральных законах. Но успешное разграничение полно­мочий не могло быть осуществлено без реформы законодательных (предста­вительных) органов власти.

8 июля 2000 года в своем выступлении при представлении ежегодного Послания к Федеральному Собранию Российской Федерации В.В. Путин практически впервые заговорил о возможности федерального вмешательства в ситуации, «когда органами власти на местах попираются Конституция Рос­сии и федеральные законы, нарушаются единые права и свободы граждан России» *. Сами губернаторы в соответствии с поправками к федеральному Закону об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации получили возможность отстранять от должности глав ор­ганов местного самоуправления. В этом же выступлении Президент признал, что изменение принципа формирования Совета Федерации «ставило вопрос об организации постоянного диалога руководителей субъектов Российской Федерации и главы государства», формой которого мог стать Государствен­ный Совет при Президенте РФ.

5 августа 2000 года В.Путин подписал Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Феде­рации» ^[3]. Первой статьей Закона предусматривалось, что «в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации) входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации».

Необходимо оглянуться назад в 1996 год, чтобы глубже понять харак­тер новации. В 1996 году впервые собрался Совет Федерации, в который по должности входили руководители исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. В тот период разрозненные региональные элиты прак­тически получили возможность стать самостоятельным институтом полити­ческой власти, способным противостоять Президенту страны.

На первый взгляд, могло показаться, что предложенная Президентом схема подбора сенаторов мало что меняла в расстановке сил на политической арене страны. Как было неоднократно объявлено центральной властью, она преследовала вполне конкретные цели: преодолеть явное нарушение прин­ципа разделения властей (в законодательном органе страны были представ­лены главы исполнительной власти) и предоставить возможность сенаторам работать на постоянной, профессиональной основе. Так и мотивировал свое решение Президент В.В. Путин. Однако, как считает доктор исторических наук В.Р. Филиппов, «это был политический ход, имевший самые серьезные последствия и фактически сломивший сопротивление региональных баронов грядущему реформированию федеративного устройства страны» По мне­нию исследователя, в результате этой «кулуарной» революции республикан­ские этнополитические элиты были выведены из большой московской поли­тики, этнократы оказались лишенными возможности эффективно воздейст­вовать на процесс российского нормотворчества. Президент страны вновь сумел реализовать важные изменения политической системы, оставаясь, вме­сте с тем, в рамках Конституции 1993 года. В данном случае В.В. Путин ис­пользовал противоречия и двусмысленность формулировки Основного зако­на страны. Часть 2 ст. 95 проекта Конституции РФ изначально гласила: «в

Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Россий­ской Федерации». Президент Б.Н. Ельцин в свое время конкретизировал про­ект данной статьи следующим образом: «по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти» Неопределенность фор­мулировки конституционной нормы, отсутствие указания на характер пред­ставительства и способ делегирования сенаторов позволили легко заменить в Сенате первых лиц регионов на их представителей.