Правовые акты представительных органов местного самоуправления и порядок их принятия

Как отмечалось выше, важнейшей функцией представительного органа местного самоуправления является нормотворчество, обеспечивающее регу­лирование всех основных сфер жизнедеятельности в муниципальном образо­вании по вопросам местного значения. В литературе правотворчество в му­ниципальных образованиях определяется как деятельность представительных органов местного самоуправления, населения (в случае проведения местного референдума, в порядке народной правотворческой инициативы) по подго­товке, изданию, переработке и отмене нормативных правовых актов^[1]. При этом обращается внимание на специфику режима муниципально-правового регулирования, в частности, указывается, что этот режим основан не на еди­ном методе, а на особенностях сочетания различных способов правового воз­действия на самоуправленческие (муниципальные) отношения^[2]. Здесь же можно отметить, что, как правило, нормотворческая деятельность всех остальных муниципальных нормотворческих органов основывается на нор­мативных правовых актах, издаваемых представительным органом местного самоуправления. Такой приоритет представительного органа обеспечивается его правом осуществлять контроль за деятельностью иных органов и долж­ностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муници­пального образования^[3].

А.А. Юсупов отмечает, что в целом для правотворческого процесса в муниципальных образованиях важны как процессуальная форма, так и ин­теллектуальное содержание. Правотворческий процесс в муниципальных об­разованиях в целом предшествует правоприменительной деятельности и иным видам реализации права, но, по сути, он сам является правопримени­тельным процессом, поскольку составляет важную часть деятельности пред­ставительных органов местного самоуправления, осуществляющих свои пол­номочия^[4].

Однако нельзя полностью согласиться с таким подходом, если иметь в виду методологию исследования заявленной проблематики. Дело в том, что при таком подходе, к примеру, законотворчество Федерального Собрания Российской Федерации также можно считать правоприменительной деятель­ностью, поскольку имеет место реализация соответствующих конституцион­ных норм. Тем не менее законотворческую функцию ФС РФ никто не оспа­ривает. Поэтому применительно к масштабу муниципального образования правотворческий процесс представительных органов местного самоуправле­ния, исходя из контекста проводимого исследования, ошибочно полагать правоприменительной деятельностью.

Данная позиция определяется еще и тем, что, в отличие от представи­

тельных органов федерального и регионального уровней, представительные органы местного самоуправления в значительно большем объеме издают су­губо правоприменительные акты (назначение на должности, утверждение персональных составов комитетов и/или комиссий, утверждение перечня объектов муниципальной собственности, подлежащих приватизации и т.д.). В этой связи тем более необходимо четко выделять нормотворческую дея­тельность и правоприменительную деятельность представительных органов местного самоуправления.

Следует заметить, что в действующем ФЗ «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено определение муниципального правового акта, чего раннее в законе о местном самоуправлении 1995 г. не было. Под муниципальным правовым актом в со­ответствии со ст. 2 закона 2003 г. понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных пол­номочий, переданных органам местного самоуправления федеральными за­конами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального об­разования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформлен­ное, обязательное для исполнения на территории муниципального образова­ния, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Законодатель классифицировал эти ак­ты по юридической силе. Устав муниципального образования и оформлен­ные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе му­ниципальных правовых актов. Они имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образова­ния и правовым актам, принятым на местном референдуме (п. 2 ст. 43).

Далее, законом 2003 г. предусмотрена система муниципальных право­вых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на

местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты гла­вы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и долж­ностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муници­пального образования (п. 1 ст. 43). При этом только представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (п. 3 ст. 43). Кроме того, предусмотрены виды правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами муниципального образования: представительный ор­ган муниципального образования принимает решения; председатель предста­вительного органа муниципального образования, глава муниципального об­разования, глава местной администрации издают постановления и распоря­жения, а иные должностные лица местного самоуправления - распоряжения и приказы. Вместе с тем законодатель допускает определение видов правовых актов в уставе муниципального образования (подп. 6 п. 1 ст. 44). В литерату­ре в связи с эти справедливо указывается, что вполне допустимо применение двойного наименования правового акта. Первая часть наименования состоит из наименования в соответствии с новым законом, а вторая часть определяет­ся уставом муниципального образования в соответствии с национальными и иными традициями^[5]. Вместе с тем отметим, что в практике такой вопрос не является актуальным.

Как видно, законодатель выделяет представительный орган местного самоуправления как орган, принимающий на муниципальном уровне право­вые акты высшей юридической силы по наиболее важным вопросам (более высоким уровнем юридической силы могут быть только акты, принятые на референдуме/сходе граждан, однако в практике такой механизм нормотвор­чества практически не применяется, а на проводимых - также очень редко - референдумах/сходах принимаются не нормативные, а правоприменительные акты). Таким образом, представительный орган принимает муниципальные правовые акты по вопросам: 1) отнесенным к его компетенции федеральны­ми законами, законами субъекта Российской Федерации, т.е. вопросы мест­ного значения, касающиеся непосредственного обеспечения жизнедеятельно­сти населения муниципального образования; 2) отнесенным к его компетен­ции уставом муниципального образования; 3) организации деятельности представительного органа муниципального образования, т.е. принимают ре­гламент представительного органа и иные акты, касающиеся его работы^[6]. Отмеченную компетенцию представительных органов местного самоуправ­ления мы раскрывать здесь не будем, поскольку это уже сделано ранее; напомним лишь, что эта компетенция очень широкая и касается всех сторон жизни муниципального образования.

Муниципальный правовой акт, принятый представительным органом местного самоуправления, обладает следующими признаками: в большинстве случаев он принимается по вопросам местного значения (как исключение он может быть принят по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, которые переданы органам местного самоуправления феде­ральными органами или органами субъектов Российской Федерации - такое делегирование полномочий осуществляется на основе федерального закона или закона субъекта Российской Федерации); документальное оформление, т.е. такой акт должен быть принят в письменном виде с соблюдением всех необходимых реквизитов. В нем должно содержаться название муниципаль­ного образования, наименование правового акта и подпись главы муници­пального образования; муниципальный правовой акт обязателен для испол­нения на территории муниципального образования для всех его граждан или тех лиц, которым он адресован; муниципальный правовой акт устанавливает либо изменяет общеобязательные правила или имеет индивидуальный харак­тер: в первом случае это нормативный акт, во втором - акт применения пра­ва^[7].

^[1] Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Россий­ской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. № 5. С. 24-25; Навальный С.В. Особенности правотворческого процесса в муниципальных образованиях Красноярского края / Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. Нижний Новгород, 2002. С. 235 и др.

^[2] Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. С. 28.

^[3] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. и др. Муниципальное право Российской Феде­рации. М., 2003. С. 106; Нанба С.Б. О «собственных» полномочиях органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2010. № 12. С. 44-49.

^[4] Юсупов А.А. Правовые основы процессуальной деятельности представи­тельных органов местного самоуправления (по материалам Республики Та­тарстан). Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 126.

^[5] Мелентьев А. Муниципальные правовые акты // Законность. 2005. № 1. С. 15.

^[6] Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. М., 2006. С. 219.

^[7] Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. М., 2006. С. 219.

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/26581.html