Понятие «муниципальное образование» введено в правовой оборот Гражданским кодексом Российской Федерации, принятым Государственной Думой 21 октября 1994 года. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№154) «муниципальные образование» - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления»   .

В большинстве стран муниципалитет — наименьшая административная единица, управляемая выборными органами. В России применяется термин муниципальное образование. В некоторых странах синоним слова муниципалитет — коммуна (например, во Франции и Испании) или община (в Болгарии). Муниципальные образования получили признание на международной арене. Вступив в Совет Европы в 1996 году, Россия стала членом Конгресса местных и региональных властей Европейского союза (ЕС). 5 мая 1998 года она ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, которая устанавливает основные принципы и нормы Совета Европы в отношении местных органов власти  .

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований (Ст.2):

³⁵ Российская газета. № 170. 01.09.1995.

Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления («Круглый стол»). Государство и право. 2004. № 3. С. 36.

58

1. Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
2. Городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
3. Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

1. Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
2. Внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В    связи    с    проводимой    муниципальной    реформой    в    России складывается двухуровневая система местного самоуправления. По смыслу

59

законодательства о местном самоуправлении территория всех субъектов
Российской Федерации поделена на территории муниципальных районов и
городских округов, а территория муниципальных районов — на территории
городских и сельских поселений, причем в малонаселенных местностях
могут образовываться межселенные территории. В городских округах не
может быть других муниципальных образований, такие муниципальные
образования упразднены с 2006 года. Территории городов федерального
значения разделяются на территории внутригородских территорий
(внутригородских         муниципальных          образований).         Территории

муниципальных образований в большинстве субъектов Российской Федерации совпадают с административно-территориальным делением, при этом городскому округу соответствует город республиканского, краевого, областного, окружного значения, городскому поселению - город или поселок районного значения, сельскому поселению - сельсовет или сельский округ, но во многих регионах имеются расхождения.

Однако целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно. Деление на муниципальное образование предусматривает оптимизацию условий для самостоятельного решения населением соответствующей территории вопросов местного значения.

Деление         же         административно-территориальные        единицы

осуществляется в целях оптимизации управления административными методами, в частности, для удобства функционирования территориальных подразделений региональных и федеральных органов государственной власти (судов, военкоматов, фискальных служб и т.д.).

Следует указать, что все это не может рассматриваться как запрет на создание муниципального образования в границах административно-территориальной единицы или создание административно-территориальной единицы в границах муниципального образования. Более того, с точки зрения оптимизации взаимоотношений государственных органов и органов

60

местного самоуправления такое соответствие вполне целесообразно. В данном случае, разумеется, речь идет лишь о необходимости применения различных механизмов при решении вопросов административно-территориального деления. Что касается деления субъектов Российской Федерации на административно-территориальные единицы, то эта санкция относится к ведению самих субъектов и может осуществляться собственными правовыми актами. Изменение же границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий.

Практика показывает, что мнение населения может выражаться на собраниях, сходах, конференциях граждан, через различные общественные объединения (например, ставящие своей целью охрану окружающей среды), в массовых социологических опросах, через коллективные обращения в органы государственной власти и местного самоуправления. По вопросам существенных изменений границ возможен и местный референдум, который может быть назначен для органов местного самоуправления, так и органом государственной власти. Однако выявленное мнение населения, даже путем референдума, еще не есть решение территориального вопроса: такое решение принимается представительными органами власти субъектов Федерации.

Границы муниципального образования устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления,  органов  государственной  власти   об   изменении  границ

61