---

Правовое регулирование стадий бюджетного процесса Российской Федерации

 

Правовое регулирование стадии составления проекта бюджета

Составление проекта бюджета является первой стадией бюджетного процесса Российской Федерации. Цель данной стадии - подготовка обоснованного проекта бюджета для его последующего внесения на рассмотрение и утверждение в законодательный орган власти.

Значение стадии составления проекта бюджета трудно переоценить. Хотя стадия составления проекта бюджета не полностью свободна от какого- либо политического воздействия, однако в сравнении со стадией рассмотрения и утверждения бюджета, где политика выходит на первое место, составление проекта бюджета представляет собой «межведомственный торг» за бюджетные средства между органами исполнительной власти и носит в большей степени технический, нежели

87

политический характер .

Основы составления проектов бюджетов для всех уровней бюджетной системы закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Детальное регулирование данных процедур содержится в подзаконных правовых актах федерального уровня, законах (решениях) и подзаконных актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Первоочередность (по срокам) стадии составления проекта бюджета следует из норм Бюджетного кодекса Российской Федерации. В ряде трудов по финансовому праву^[1] стадия составления проекта бюджета также совершенно обоснованно указывается в качестве первой стадии бюджетного процесса Российской Федерации.

В то же время, справедливости ради, следует указать, что в финансово­правовой науке к данной стадии бюджетного процесса относят как составление прогнозов социально-экономического развития и формирование перспективного финансового плана, так и непосредственно работу по составлению проекта бюджета^[2]. Впрочем, в некоторых работах по финансовому праву к стадии составления проекта бюджета относят также и «выступление Президента Российской Федерации с бюджетным посланием»^[3].

В свою очередь, в практике регулирования бюджетного процесса применяется иной подход, напротив, сокращающий продолжительность стадии составления проекта бюджета. Так, в городе Москве, например, формирование проекта бюджета отнесено ко второму этапу бюджетного процесса, а в качестве первого этапа рассматривается прогнозирование социально-экономического развития города, определение основных направлений финансовой политики^[4].

Подобный же подход был ранее сформулирован в Законе РСФСР от 10 октября 1991 года № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»^[5], согласно которому «составлению проектов бюджетов предшествует разработка планов и прогнозов развития территорий и целевых программ».

Составление проектов бюджетов - длительный процесс, в который вовлечено большое число участников. От правильной организации работы по разработке проектов бюджетов зависит своевременность, полнота, достоверность и обоснованность указанных проектов.

Важнейшей особенностью современного бюджетного планирования является составление среднесрочных проектов бюджетов, рассчитанных на три года (на очередной финансовый и два плановых). Установление трехлетнего бюджетного плана стало результатом реформы бюджетного процесса, которая была проведена в 2004-2006 годах^[6]. Одна из основных задач введения среднесрочного бюджетного планирования - обеспечение стабильности бюджетной системы, ее предсказуемости.

Обязательный трехлетний бюджет составляется только на федеральном уровне. Субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предоставлено право самостоятельно определять срок, на который составляется их бюджет - один или три года. Выбор срока бюджетного планирования должен быть отражен в законе субъекта Российской Федерации или в акте представительного органа муниципального образования (пункт 4 статьи 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Основы составления проектов бюджетов всех уровней урегулированы в главе 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Детальность регламентации вопросов составления проекта бюджета в Бюджетном кодексе Российской Федерации весьма низка, что неоднократно отмечалось в специальной литературе^[7]. Фактически в Бюджетном кодексе Российской Федерации сформулированы лишь:

требования к составу и содержанию документов и материалов, используемых при составлении проекта бюджета;

базовые требования к содержанию самого проекта бюджета;

полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по составлению проекта бюджета.

В то же время непосредственно процедуры планирования объемов доходов и распределения бюджетных расходов, четкая последовательность работ и взаимодействия уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации не определены.

Лишь применительно к федеральному бюджету в статье 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации дано сравнительно более детальное описание ключевых процедур составления его проекта. В частности, урегулированы некоторые сроки, конкретизированы последовательность и содержание основных работ. Однако данное регулирование      также нельзя назвать         исчерпывающим: полномочия по

установлению               конкретного порядка   и сроков составления проекта

федерального                 бюджета закреплены   за Правительством Российской

Федерации (пункт 1 статьи 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Реализуя данное полномочие, Правительство Российской Федерации ежегодно определяет процедуры составления проекта федерального бюджета^[8], которые, как правило, корректируются по сравнению с предыдущим вариантом.

На наш взгляд, учитывая значимость процедуры по составлению проекта федерального бюджета для стабильности всего бюджетного процесса Российской Федерации,           представляется целесообразным

установление данной процедуры непосредственно в Бюджетном кодексе путем восстановления статьи 184 в редакции^[9], действовавшей до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3 «О внесении

 

изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»⁹⁷(далее - Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3). Приведем эту редакцию:

«Статья 184. Порядок составления проекта федерального бюджета

1.  Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом и начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

Составление проекта федерального бюджета на очередной финансовый год осуществляется в соответствии с бюджетной политикой Российской Федерации, определенной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

Порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством Российской Федерации.

2.  Уполномоченный орган исполнительной власти организует разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, положенного в основу перспективного финансового плана.

3.  Министерство финансов Российской Федерации организует разработку:

проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу;

проекта Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

4.  Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства Российской Федерации, среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и прогноза Сводного финансового баланса по территории Российской Федерации.

5.  Первый этап формирования федерального бюджета - разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством Российской Федерации плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики.

На основании выбранного Правительством Российской Федерации плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год Министерство финансов Российской Федерации осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

Одновременно Правительством Российской Федерации рассматриваются предложения о соотношениях между величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда, минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, а также предложения о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.

Принятые Правительством Российской Федерации основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации могут быть представлены в виде информации палатам Федерального Собрания по их запросам.

 

---

^[1] Финансовое право: Учебное пособие / Под ред. A.A. Ялбулганова. М.: Статут. 2001. С. 116.

^[2] Финансовое право: Учебное пособие / Под ред. A.A. Ялбулганова. М.: Статут. 2001. С. 116.

^[3] Горбунова О.H.. Грачева Е.Ю. и др. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. Г.П. Толстопятенко. М.. 2005. С. 102.

^[4] Об организации работы по составлению проекта бюджета города Москвы на очередной финансовый год и плановый период: Постановление Правительства Москвы от 17 марта 2009 года № 211-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. № 19.

^[5] Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 543.

^[6] О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 22. Ст.2180; О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117.

^[7] Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права / Под общ. ред. М.В. Карасевой. СПб.: Питер. 2003. С. 91; Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный) / Под ред. М.В. Романовского. О.В. Врублевской. М.. 2001. С. 41.

^[8] О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год и проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», параметров прогноза социально- экономического развития Российской Федерации до 2005 года и перспективного финансового плана до 2005 года: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 марта 2002 года № 186 // Собрание законодательства 2002. № 14. Ст. 1318; О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 1010 // Собрание законодательства 2008. № 4. Ст. 263.

^[9] Более подробно об этом см.: Степашин С.В. Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки //Журнал российского права. 2007. № 3. Электронный ресурс. СПС «КонсультантПлюс».

Вся работа доступна по <a href=

"  http://mydisser.com/ru/catalog/view/21536.html   " target="_blank">Ссылке</a>

</p>