---

Порядок составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки

 

В Соединенных Штатах Америки исключительная ответственность за подготовку проекта федерального бюджета и представление его на рассмотрение высшего законодательного органа лежит на главе исполнительной власти - Президенте Соединенных Штатов Америки. Главную работу по непосредственному составлению проекта федерального бюджета выполняет Административно-бюджетное управление при Президенте Соединенных Штатах Америки (далее - АБУ).

Порядок составления проекта федерального бюджета Соединенных Штатов Америки можно подразделить на два основных этапа. Первый этап носит прогностический характер, на втором - непосредственно разрабатывается проект бюджета.

За полтора года до начала очередного финансового года^[1] в Соединенных Штатах Америки формируется прогностический документ о состоянии экономики страны. На данном этапе АБУ, действуя в постоянном контакте с руководителями всех правительственных министерств и ведомств, формирует основные направления будущего бюджета. Вся эта работа проходит под контролем Президента Соединенных Штатов Америки. Одновременно АБУ, Экономический совет при Президенте и Министерство финансов Соединенных Штатов Америки разрабатывают и впоследствии передают Президенту совместный прогноз развития экономики страны, что позволяет определить общие принципы бюджетной и финансовой политики на соответствующий финансовый год. Основные показатели данного прогноза передаются во все исполнительные органы в качестве руководства при подготовке их бюджетных заявок.

В американском бюджетном процессе большое значение имеет преемственность экономической политики и подтверждением тому является значимость так называемого «базового бюджета» (baseline).

Как нами уже отмечалось в предыдущем параграфе настоящей главы, категория «базовый бюджет» введена в американскую практику с принятием в 1974 году Закона «О контроле за бюджетом и замораживанием фондов» (Congressional Budget and Impoundment Act)^[2]. «Базовый бюджет» представляет собой прогностическую оценку уровней бюджетных расходов и доходов, выполненную исходя из предположения о неизменности в ближайшем будущем соответствующих программ федерального правительства, а также исходя из положений и нормативов действующего на момент составления «базового бюджета» законодательства. В «базовом бюджете» отражаются:                                                  ожидаемое увеличение (снижение) по годам

численности физических лиц, на которых распространяется действие каждой из финансируемых программ; последующее выделение средств на программы с учетом компенсации уровня инфляции по годам; автоматическая индексация некоторых видов бюджетных затрат с учетом изменения стоимости жизни - по программам, для которых это предусмотрено законом^[3]. В американских бюджетных документах эти прогностические оценки называются «базовой линией» текущей политики (или текущего уровня государственных услуг). В бюджетных документах Конгресса эти оценки также именуются «базовым бюджетом» текущего законодательства. При обсуждении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год или предлагаемых в него изменений, в значительной степени влияющих на бюджетные показатели, сенаторы и конгрессмены нередко оценивают воздействие предлагаемых изменений как превышающее либо не превышающее уровень «базового бюджета».

Время от времени возникают споры об оправданности использования «базового бюджета», но последний, проверенный на протяжении не одного десятилетия (с 1974 года), до сих пор остается стандартом для сравнений в бюджетной политике Соединенных Штатов Америки.

«Базовый бюджет» в американском бюджетном процессе позволяет уполномоченным государственным органам при составлении проекта бюджета на очередной финансовый год исходить из уже принятых обязательств и, таким образом, обеспечивать их приоритетное выполнение.

На прогностическом этапе подготовки проекта бюджета происходит распределение лимитов бюджетных ассигнований для каждого получателя бюджетных средств. Лимиты бюджетных ассигнований устанавливаются в ходе совещаний главы государства с Директором АБУ, Министром финансов, председателем Экономического совета при Президенте, а также председателем Совета управляющих Федеральной резервной системы. Во время этих встреч «на высшем уровне» разрабатываются важнейшие элементы бюджетной стратегии и устанавливается «лимит расходов» для каждого министерства и ведомства^[4].

Затем начинается второй этап составления проекта бюджета, на котором органы власти составляют бюджетные заявки. Основой для составления заявок служат текущие объемы бюджетов соответствующих министерств и ведомств. Бюджетные заявки составляются в разрезе программ, что свидетельствует о реализации программно-целевого принципа в бюджетном процессе, начиная с самых ранних этапов его организации.

Причем каждый орган исполнительной власти составляет ежегодный план работы относительно каждой программы, покрываемой за счет бюджета соответствующего органа власти. В данном плане определяются цели работы, прогнозируются результаты, которые должны быть достигнуты. Цели должны сопровождаться указанием объективных (измеримых) показателей их достижения, тогда как результаты - средств, которые могут быть использованы для оценки (проверки) их достижения.

Согласно Закону «О контроле над бюджетом» (Budget Enforcement Act of 1990) на органы исполнительной власти Соединенных Штатов Америки возложена обязанность представлять доклады о результатах деятельности в предыдущем финансовом году не только Президенту Соединенных Штатов Америки, но и непосредственно в Конгресс Соединенных Штатов Америки^[5]. В данных докладах должна быть отражена информация о целях и результатах деятельности органа власти, показателях, достигнутых в деятельности, оценка успешности деятельности за прошедший период, оценка недостигнутых целей деятельности с объяснением причин, оценка плана деятельности за предыдущий финансовый год сравнительно с выдвигаемыми целями деятельности на предстоящий финансовый год (то есть оценка эффективности планирования деятельности). Подобного рода доклады должны, кроме прочего, содержать оценку, данную главой органа исполнительной власти, о полноте и достоверности данных, включенных в доклад.

Форма и срок представления заявок устанавливаются Президентом, который может после подачи заявки по собственной инициативе внести в нее изменения. Необходимо акцентировать внимание на том, что органы исполнительной власти, и, в частности, ее глава - Президент Соединенных Штатов Америки - не могут вносить изменения в бюджетные заявки законодательной и судебной власти, то есть последние абсолютно самостоятельны в вопросах определения лимитов расходов для себя, а также направлений расходования бюджетных ассигнований^[6]. В связи с этим представляется уместным привести замечание Л. Де Токвиля о том, что законодатели фактически финансируют исполнительную власть: «Президент не может урезать расходы законодательной власти и судов, тогда как

Конгресс - и это одна из главных его задач в бюджетном процессе - обязан

пристально изучить заявки исполнительной власти и имеет полное право, в

соответствии с требованиями экономии или же политическими

соображениями, сократить объемы заявляемых средств»^[7].

Значительное участие в процессе подготовки бюджетных заявок

принимает АБУ, которое в процессе подготовки проекта бюджета работает с

министерствами и ведомствами исполнительной власти, чтобы установить

планируемый уровень расходов для них как на предстоящий финансовый

год, так и на четыре последующих года для того, чтобы этот уровень служил

188

ориентиром для их бюджетных потребностей .

В срок до 1 сентября текущего финансового года министерства и

ведомства представляют свои бюджетные запросы (потребности бюджетных

ассигнований) в АБУ, в котором экономисты-аналитики изучают и

определяют круг вопросов, которые должностные лица АБУ должны

обсудить с министерствами и ведомствами. Обычно принятие решения по

окончательным лимитам бюджетных ассигнований заканчивается в конце

ноября или в начале декабря, когда АБУ рассылает инструкции во все

министерства и ведомства, назначая им суммы, которые они могут истратить

189

в наступающем финансовом году .

В декабре министерства и ведомства собирают все свои предложения, отсылают их обратно по исполнительной вертикали, где их изучают и вновь согласовывают в АБУ. Достаточно часто тот или иной вопрос обсуждается напрямую между Президентом и министром.

К середине января все решения по бюджету со стороны

^                                 190

исполнительной власти должны быть приняты .

После того, как процесс составления проекта бюджета заканчивается, проект бюджета должен быть передан на рассмотрение в Конгресс Соединенных Штатов Америки.

Закон «О бюджете и отчетности 1921 года» (Budget and Accounting Act)^[8] возложил на Президента Соединенных Штатов Америки обязанность представлять в Конгресс проект бюджета, где были бы обобщены заявки всех министерств и ведомств на ассигнования и указаны источники финансирования необходимых расходов.

Пятый раздел Свода законов Соединенных Штатов Америки (U.S. Code) законодательно закрепляет перечень сведений, которые должны быть представлены Президентом Соединенных Штатов Америки в рамках законодательного бюджетного процесса. В их числе: доклад о деятельности и функциях правительства; сообщение об эффективности осуществляемых федеральных программ и их стоимости; суммированная информация о текущих расходах правительства, а также о предполагаемых новых ассигнованиях; прогноз и оценка предполагаемых ассигнований на последующие четыре финансовых года; оценка предполагаемых доходов федерального правительства в очередном финансовом году, а также на четыре следующих за ним финансовых года; краткая характеристика налоговых законов, обеспечивающих бюджетные поступления, предложения Президента по увеличению доходов федерального правительства (в разделах бюджета, относящихся к доходам); информация об ассигнованиях, доходах и реальных расходах правительства в предыдущем финансовом году; обязательная информация о докладах, расходах, ассигнованиях и предполагаемых ассигнованиях в текущем финансовом году и на момент представления проекта бюджета; оценка размеров дополнительных ассигнований, потребность в которых может возникнуть в течение очередного финансового года; данные о новых бюджетных полномочиях, бюджетных расходах, займах, гарантийных обязательствах федерального правительства; информация об ассигнованиях на очередной финансовый год в разбивке по видам субсидий, контрактов и другим платежам по каждой программе; оценка динамики федеральных доходов; аналитическое заключение о причинах структурных сдвигов в доходных и расходных статьях бюджета; горизонтальная разбивка бюджета (показывает бюджетные расходы и реализуемые программы каждого из министерств и ведомств федерального правительства); аналитическая оценка воздействия бюджета на международные конкурентные позиции Соединенных Штатов Америки и платежный баланс страны; оценка расходов в заявке на содержание органов законодательной и судебной властей (исходят непосредственно от этих ветвей власти); рекомендации, касающиеся покрытия дефицита бюджета, в случае его возникновения, и предложения по использованию оставшихся средств, если доходы превысят расходы в очередном финансово году.

Кроме того, в проекте бюджета АБУ представляет собственное заключение о причинах структурных сдвигов в доходных и расходных статьях федерального правительства, представляет так называемую «горизонтальную разбивку», которая отражает расходы бюджета и реализуемые каждым министерством и ведомством программы. В рамках этой разбивки определяются реализуемые цели федерального правительства и размеры выделяемых для этого средств. Можно сказать, что АБУ выступает в бюджетном процессе ведущим оперативным органом аппарата Президента: служит не просто «проводником» воли главы государства, но также является инициатором важных правительственных программ. Как отмечают американские исследователи Е.Левин и Е.Корнуэлл, «Административно-бюджетное управление играет главную роль в формировании политики от имени Президента. Директор управления, ведающий вопросами государственного управления, и его заместитель, занимающийся проблемой бюджета, - ключевые фигуры в президентском аппарате, осуществляющие руководство новыми программами, которые они вправе либо продлить, либо прекратить»^[9].

 

---

^[1] Как мы уже указывали, финансовый год в Соединенных Штатах Америки не совпадает с календарным годом - начинается 1 октября текущего календарного года и заканчивается 30 сентября следующего календарного года.

^[2]См.: URL: www.uscode.house.gov.

^[3] Лушина С.И. Слепова B.A. Государственные и муниципальные финансы. М.. 2006. С. 682.

^18,1 Цит. по: Ермоленко A.C. Конституционно-правовые аспекты законодательного бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки: Дисс. ... канд. юрид. наук. М.. 2003. С. 93.

^[5] URL: www.uscodc.house.gov.

^[6] Kotlikoff LJ. Consumption, Computation Mistakes, and Fiscal Policy // American Economic Review. May. 1988. P. 15.

^[7] Цит. по: Ермоленко A.C. Конституционно-правовые аспекты законодательного бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки: Дисс. ... канд. юрид. наук. М.. 2003. С. 93.

^[8] См.: URL: vvvvw.uscode.house.gov.

^[9] Levin Е., Cornwell Е. An introduction to American Government. N. Y. 1972. P. 168.

Вся работа доступна по <a href=

"  http://mydisser.com/ru/catalog/view/21536.html   " target="_blank">Ссылке</a>

</p>