---

Проблемы реализации конституционно-правового статуса национальных меньшинств в субъектах Российской Федерации

Как было отмечено Российской Федерацией в своих международных докла­дах^[1], особое внимание в своей государственной политике Россия уделяет развитию и совершенствованию этнически ориентированного законодательства, обеспечивающе­го правовую защиту наиболее уязвимых, согласно принципам международного и рос­сийского права, этнокультурных сообществ. В российском законодательстве с момен­та принятия Конституции РФ такие этнически уязвимые группы населения офици­ально обозначались терминами «национальные меньшинства» (ст. 71, ст. 72 Консти­туции РФ), «коренные малочисленные народы» (ст. 69 Конституции РФ) и «малочис­ленные этнические общности» (п. «м» ст. 72 Конституции РФ). Конституция РФ чет­ко подразделила эти понятия, связывая, в частности, регулирование и защиту прав на­циональных меньшинств с регулированием и защитой прав и свобод человека и граж­данина, с обеспечением законности и правопорядка в государстве и вопросами граж­данства в целом.

Очевидна декларативность этого заявления, т.к. в Конституции РФ нет и намека на расшифровку понятия «национальные меньшинства», а также на отграничение это­го понятия от понятий «коренные малочисленные народы» и «малочисленные этниче­ские общности».

Как было отмечено в восемнадцатом и девятнадцатом периодических докладах

Российской Федерации о выполнении Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 13.12.2006 г.^[2] (п. 57), в плане работы Комитета Го­сударственной думы по делам национальностей значится большое количество зако­нопроектов по национальной тематике. В том числе: «Об основах государственной национальной политики в Российской Федерацию); «О русском народе»; «О порядке предупреждения и разрешения межнациональных конфликтов в Российской Федера­ции», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об образовании» (по проблемам этнокультурного образования), «О борьбе с национальным экстремиз­мом», «О гарантиях представительства коренных малочисленных народов и нацио­нальных меньшинств в государственных органах власти Российской Федерации» и т.д

До настоящего времени ни один из упомянутых проектов принят не был.

В настоящее время только несколько законов федерального уровня деклариру­ют общие гарантии защиты языковой и культурной «самобытности» этнических групп.

Закон РФ от 25.10.1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федера­ции»^[3] имеет отношение к этничности, поскольку определяет (как и Конституция РФ) языки не просто как средство коммуникации, а как «достояние» понимаемых в этни­ческом смысле «народов». Закон провозглашает право граждан на пользование «род­ными» языками и защиту языков, устанавливает право республик на введение собст­венных государственных языков и возможность использования языков этнических групп в местах их компактного проживания.

Закон РСФРС от 26.04.1991 г. № 1107-1 «О реабилитации репрессированных народов»^[4] предусматривает территориальную, политическую, социальную и куль­турную реабилитацию репрессированных народов. Реабилитация предусматривает возвращение народов, не имевших своих национально-государственных образований, согласно их волеизъявлению, в места традиционного проживания.

Со ссылкой на этот закон в 1990-е г.г. был принят ряд нормативных актов, на­правленных на поддержку отдельных этнических групп. В их числе: Постановление Верховного Совета РФ от 01.04.1993 г. № 4721-1 «О реабилитации российских корей­цев»^[5], от 29.06.1993 г. № 5291-1 «О реабилитации российских финнов»^[6] и Указы Президента РФ: от 30.05.1994 г. № 1107 «О мерах по реабилитации карачаевского на­рода и государственной поддержке его возрождения и развития»^[7]; от 25.12.1993 г. № 2290 «О мерах по реабилитации калмыцкого народа и государственной поддержке его возрождения и развития»^[8]; от 03.03.1994 г. № 448 «О мерах по реабилитации балкар­ского народа и государственной поддержке его возрождения и развития»^[9]; от 26.04.1994 г. № 834 «О восстановлении справедливости в отношении репрессирован­ных в 20 - 30-е годы представителей якутского народа»^[10] и пр.

Закон РФ от 10.07.1992 г. № 3266-1 (в ред. от 17.07.2009 г.) «Об образовании»^[11] установил право на получение образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования. Право граждан на получение образования на родном языке обеспечивается созданием необ­ходимого числа соответствующих образовательных учреждений, классов, групп, а также условий для их функционирования.

Однако федеральные и региональные нормативно-правовые акты не определя­ют особенностей создания и функционирования образовательных учреждений, в ко­торых используются в качестве языка обучения или преподаются в качестве предме­тов иные, кроме русского, «языки народов РФ».

В Российской Федерации действуют следующие национальные образователь­ные учреждения, реализующие образовательные программы, в которых наравне с фе­деральным компонентом представлен национально-региональный компонент госу­дарственного образовательного стандарта: Адыгейское образовательное учреждение, Алтайское, Башкирское, Бурятское, Еврейское, Ингушское, Кабардинское, Балкар­ское, Калмыкское, Карачаевское, Черкесское, Карельское, Марийское, Эрзянское,

Мокшанское, Осетинское, Татарское, Тувинское, Удмуртское, Хакасское, Чеченское, Чувашское, Образовательное учреждение коми, Образовательное учреждение саха.

Такие учреждения (всего около 9 тыс. начальных и средних школ) существуют де-факто, но практически без правовой базы и гарантий своей деятельности. Так, на­пример, в учебных заведениях Красноярского края созданы классы с языковой адап­тацией для детей мигрантов из Средней Азии и Кавказа (11 школ Красноярска и Но­рильска), а также мононациональных цыганских классов начального образования (три школы), в семи школах преподается кетский язык, в четырех - татарский язык. По од­ной сельской школе имеют латыши, немцы, селькупы, тувинцы, эвенки и эстонцы. В средней школе № 6 Красноярска дети изучают польский, латышский, литовский, эс­тонский и немецкий языки^[12].

Ярким примером национальной политики является республика Татарстан, где государственными языками являются татарский и русский, признаваемые Законом Республики Татарстан от 08.07.1992 г. №1560-ХП «О языках народов Республики Та­тарстан»^[13] равноправными. Помимо этого, в Татарстане имеются образовательные учреждения, в которых преподавание ведется на еврейском, турецком, башкирском языках.

Основы законодательства РФ о культуре, утв. ВС РФ 09.10.1992 г. № 3612-1^[14] называют такие права и свободы народов и иных этнических общностей в области культуры как: право на сохранение и развитие культурно-национальной самобытно­сти народов и иных этнических общностей, право на культурно-национальную авто­номию, протекционизм государства в отношении культур малочисленных этнических общностей, поддержку культурно-национальных организаций соотечественников за пределами Российской Федерации и культурно-национальных организаций иных го­сударств в Российской Федерации.

Федеральный закон от 17.06.1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной ав­тономии»^[15] (далее - Закон о культурной автономии) провозглашает право националь­но-культурных автономий, т.е. объединений граждан, относящих себя к определен­ным этническим общностям, находящимся в ситуации национальных меньшинств на соответствующей территории, на поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения националь­ной самобытности, языка и культуры. Однако, закон не предусматривает конкретных обязательств государства. По данным Министерства юстиции РФ на 1 апреля 2010 г. в Российской Федерации зарегистрированы по 59 национальностям 758 национально­культурных автономий^[16]. Однако объем средств, выделяемых им из федерального бюджета, незначителен. Что же касается поддержки со стороны субъектов РФ, то на сегодняшний день во многих регионах предусмотрено выделение денежных средств отдельной строкой в бюджете области на финансирование деятельности национально­культурных автономий. Одними из первых такую работу стали осуществлять в Челя­бинской области. Еще в 1997 году на разработку и реализацию областной программы «Создание культурной, социальной и экономической базы развития российских нем­цев» постановлением главы администрации Челябинской области были выделены 350 млн.рублей.

В этом отношении интересен опыт Оренбургской области. В этой области од­ной из первых решением областной администрации был создан фонд поддержки на- ционально-культурных центров. Наряду с этим национально-культурными центрами, действующими в Оренбургской области, ведется работа по привлечению средств спонсоров, коммерческих структур, предприятий. В Оренбуржье даже была разрабо­тана целевая программа поддержки развития национальных культур народов Орен­буржья, предоставляющая собой систему мер, направленных на достижение основных целей в сохранении и развитии национальных культур.

Что касается регулирования правового статуса национальных меньшинств на уровне субъектов Федерации, то в связи с размытостью формулировок п. «в» ст.71 и п.п. «б», «м» ст.72 Конституции РФ, данный вопрос не имеет достаточной ясности.

Очевидно, что конституции (уставы) субъектов могут включать либо дословно заимствованные из федеральной Конституции, либо видоизмененные права, свободы и обязанности, либо дополнительные права, свободы и обязанности в развитие уже закрепленных федеральной Конституцией. Они могут устанавливать (конкретизиро­вать) механизмы реализации тех или иных прав, свобод и обязанностей на территории данного субъекта РФ; закреплять дополнительные (региональные) гарантии реализа­ции прав, свобод и обязанностей, осуществляя тем самым правовое регулирование^[17].

Как отмечает специалист в области национальной политике Л.В. Андриченко, оценивая возможность «воздействия» Федерации и субъектов Федерации на права национальных меньшинств (на уровень Федерации отнесены вопросы их «регулиро­вания и защиты», а на уровень субъектов - только их «защиты»), сразу же возникает вопрос: как законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации могут осуществлять защиту прав национальных меньшинств без их регулирования? Анализ законодательства практически всех субъектов Россий­ской Федерации показывает, что они оказываются вынужденными не ограничиваться защитой, но и регулировать права национальных меньшинств^[18].

Подобная неопределенность полномочий субъектов РФ в области защиты на­циональных меньшинств приводят к уменьшению их прав на свободу установления своего политического статуса и экономического, социального и культурного развития, свободного распоряжения своими естественными богатствами и пр.

Как отмечает В. Мукомель^[19], в регионах сформировались четыре модели поли­тики к меньшинствам:

1.                    Политика отчужденности. Власти таких регионов полагают, что сама поста­новка вопроса о проблемах национальных, этнических меньшинств, провоцирует межэтническую напряженность. (Например, Воронежская, Тульская, Амурская, Ир­кутская, Нижегородская, Пензенская области).

2.                    Политика конфронтации с отдельными меньшинствами. Этот путь избрали ряд регионов юга России, где сильны позиции казачества, антимигрантские и анти- кавказские настроения (например, Краснодарский край).

3.                    Политика балансирования, компромисса между общественным мнением, на­строенным против меньшинств и защитой их прав (например, до последнего времени - Ставропольский край, Волгоградская область).

4.                    Политика конструктивного сотрудничества с этническими меньшинствами, проводимая наиболее активно в регионах Поволжского федерального округа.

Территории, где реализуются первые две модели национальной политики, опи­раются на «антидискриминационный» подход, регионы, избравшие курс на сотрудни­чество с меньшинствами и защиту их прав - на концепцию «преференций» меньшин­ствам.

Как было отмечено в Альтернативном докладе НПО «Об исполнении Россий-

85

ской Федерацией Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств» , ре­гиональное законодательство, имеющее отношение к национальным меньшинствам, в основном представлено отдельными положениями отраслевых законов, в основном «скопированных» с федеральных законов о культуре и образовании. Специальных комплексных законов по этнической тематике насчитываются единицы: это законы о национально-культурной автономии^[20], принятые в Республике Коми и в Республике Татарстан, законы о национальных отношениях^[21] в Волгоградской области и в Санкт- Петербурге, законы о государственной поддержке национально-культурных автоно­мий^[22] в Республике Мордовия, Тюменской и Томской областях, Ямало-ненецком ав­тономном округе и некоторых других регионах.

 

---

^[1] п.п.9, 10 Пятого периодического доклада Российской Федерации «О принимаемых мерах и прогрессе на пути к достижению соблюдения прав, признаваемых в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах», 3 июня 2008 г. // Официальный сайг Университета Минесоты. Библиотека по правам человека 1ЖЬ: http://wwwl.urnn.edu/hu- тапг(5/ги551ап/е5с/КпЕ31а2010.html (дата обращения 18.062011 г.); п. 5 Шестого периодического доклада Российской Федерации «О принимаемых мерах и прогрессе на пути к достижению соблюдения прав, признаваемых в международном пакте о граждан­ских и политических правах», 20 декабря 2007 г. // Официальный сайг Университета Минесоты. Библиотека по правам человека ШЬ: Шр://кЬЪгагу.п§о.т/ЬгсотггаПееЖЬ1Сф1_гизз1а2008.Ь1т1 (дата обращения 18.06.2011 г.).

^[2] Восемнадцатый и девятнадцатый периодические доклады Российской Федерации в соответствии со ст.9 Международной кон­венции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, 13 октября 2006 г. // Официальный сайг Верховного комиссара ООН по делам беженцев 1Ж: http://www.шйcr.org/cgШin/texis/vtx/refworld/rwmaш/opendocpdf.pdf?rel-doc=y&do-cid=48e9cЪb22 (дата обращения 26.032010 г.).

^[3] Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 50. Ст. 1740.

^[4] Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 18. Ст. 572.

^[5] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 5. Ст. 559.

^[6] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. №29. Ст. 1119.

^[7] Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 6. Ст. 586.

^[8] Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1994. № 1. Ст. 8.

^[9] Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1994. № 10. Ст. 776.

⁷³ Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994.№ 1.Ст.З.

^[11] Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797; Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3. Ст. 150.

^[12] Национальные образовательные учреждения // Официальный портал Красноярского края иЯЬ: htф://www.laskstate.m/society/шtionsЛratюnuruons/nationeducat(дaтa обращения 18.052011 г.).

^[13] Республика Татарстан. 2004.3 августа.

^[14] Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №46. Ст. 2615.

^[15] Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25. Ст. 2965.

^[16] Оф| 1щильный сайг Министерства юстиции РФ 1ЖЬ: http://www.mmjustru/ru/activity/nko/ (дата обращения 23.11.2011).

^[17] Бочило А.Е. Соотношение категорий «регулирование» и «зашита» прав и свобод личности в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и консттуционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (концешуальные основы) // Российский юридический журнал. 2012. № 1. С. 36.

^[18] Андриченко Л.В. Правовой статус национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. М.: Городец, 2005. С. 12.

^[19] Новые диаспоры : Государственная политика по отношению к соотечественникам и национальным меньшинствам в Венгрии, Украине и России / под ред. В. Мукомеля и Э. Пайна М., 2002. С. 56.

нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2006 г. № 2. Ст.4209; О национально-культурных авто­номиях в Республике Татарстан : закон Республики Татарстан от 12.05.2003 г. № 15-ЗРТ // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2003. № 5.

^[21] О национальных отношениях на территории Волгоградской области: закон Волгоградской области от 13.09.2001 г. № 586-ОД // Волгоградская правда. 2001. 31 октября. № 202; О межнациональных отношениях в Санкт-Петербурге : закон Санкт- Петербурга от 06.102004 г. № 452-67 // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2004.29 ноября. №11.

^[22] О государственной поддержке национально-культурных автономий : закон Республики Мордовия от 01.122004 г. № 93-3 // Известия Мордовии. 2004. 7 декабря. №185; О государственной поддержке национально-культурных автономий и иных обще­ственных объединений в Тюменской области : закон Тюменской области от 28.122004 г. № 315 // Тюменские известия. 2004.29 декабря. № 280-281; О государственной поддержке региональных и местных национально-культурных автономий в Томской области : закон Томской области от 11 ноября 2008 г. № 226-03 // Собрание законодательства Томской области. 2008. № 11; О государственной поддержке национально-культурных автономий в Ямапо-ненецком автономном округе : закон Ямало- неі іецкого автономного округа от 06.04.2006 г. // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного оіфуга. 2006. №3.

Вся работа доступна по ссылке  http://mydisser.com/ru/catalog/view/26546.html