---

Государственное управление и организация высших учебных заведе¬ний в системе высшего образования

Высшее образование представляет собой систему^[1] составляющих его элементов, к которым, в том числе, относятся сеть имеющих лицензию образо­вательных организаций высшего профессионального образования независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; а также органов, осуще­ствляющих управление в сфере образования и подведомственные им учрежде­ния и организации^[2].

В свою очередь, высшее образование - составная и в тоже время органи­зационно обособленная часть системы образования, наиболее высокая форма и ступень системы государственного образования в целом^[3].

Структура системы высшего профессионального образования, по сути, дополняет обозначенную уже обозначенную систему, следующими элемента­ми:

-     имеющих лицензии высших учебных заведений независимо от их орга­низационно-правовых форм;

-     научных, проектных, производственных, клинических, медико­профилактических, фармакологических, культурно-просветительских предпри­ятий, учреждений и организаций, ведущих научные исследования и обеспечи- вагощих функционирование развитие высшего и послевузовского профессио­нального образования.

Вместе с тем, на наш взгляд, недостатком понятия «системы» образова­ния, как в целом, так и высшего, является исключение человеческого фактора как основополагающего элемента в цепи отношений по получению человеком образования соответствующего уровня. Как считает Т. Филлиповская, «образо­вание как социальный институт можно рассматривать как способ организации функционирования социальных систем, как индикатор соотнесенности и регу­лируемости деятельности тех, кто строит институциональное взаимодействие, со способом его строительства». При этом, автор подчеркивает, что «высшее образование как социокультурная система имеет межуровневую и многоплано­вую организацию»^[4]. Соответственно, функционирование и развитие высшего профессионального образования осуществляется также в определенной иерар­хической системной связи составляющих его элементов.

Учитывая сказанное, полагаем, что круг элементов системы образования в части осуществления образовательной деятельности, следует дополнить субъ­ектами, непосредственно включенными в образовательный процесс. Это будет отражать эффективную структуру взаимосвязей, обеспечивая достижение госу­дарственных задач в образовании и его поступательного развития.

Следует отметить, в этой связи, положительный опыт нормотворчества, который закреплен в ст. 10 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российский Федерации», включающей в число элементов структуры системы образования, в том числе, педагогических работников, обу­чающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обу­чающихся.

В свою очередь, функциональное развитие высшего образования предпо­лагает свою реализацию через наличие управленческих механизмов, четкой ра­боты системы органов управления и вузов. Весьма значительную роль в этом играет управление как составная часть, элемент^[5] системы высшего образования. Рассмотрим характеристику системы более подробно.

При анализе обозначенных вопросов следует начать с понятия «управле­ния», как основополагающей категории в раскрытии природы управленческого механизма в образовании. Приведем ряд определений и сущностных характе­ристик, которые содержатся в справочных изданиях и юридической литературе. С точки зрения социального (общественного) аспекта, «управление - это осоз­нанное, систематическое, специально организованное воздействие на общество (группу людей) по упорядочению и совершенствованию его социально­деятельной структуры в процессе выработки и достижения цели»^[6]. Собственно подобное представление является традиционным пониманием понятия управ­ления. Неслучайно учеными и ранее особо подчеркивалось, что управление и организационная деятельность - это не метод правового регулирования, а осо­бый вид общественных отношений^[7].

Система образования определяет функциональную связь с системой об­щества, выступает ее органической частью^[8], что на наш взгляд подтверждает значимость образования в развитии социально-экономических отношений.

Как представляется, отдельного внимания заслуживает категория управ­ления в свете публичного влияния на функционирование и развитие системы высшего образования. Это является важным для целей реализации государст­венной политики в социально-экономической сфере, которая не может быть реализована без государственного управления. Причем, по справедливому мне­нию ученых, эта политика определяет потребность высокого уровня государст­венного управления в обществе^[9].

 

Как известно, сферой государственного управления является деятель­ность единой системы органов управления в общегосударственном масштабе, охватывающем все или некоторые отрасли управления’. В широком смысле управление — деятельность органов власти. Между тем, органы власти — это ор­ганы государства, наделенные определенной компетенций по реализации стоя­щих пред ними государственных задач в установленной сфере, что определяет­ся понятием государственного управления. Как полагает В.Е. Чиркин государ­ственное управление - это исполнительно-распорядительная, административ­ная деятельность государства, его органов, должностных лиц^[10]. В свою, очередь, государственное управление в советский период признавало, что «управление народным образованием — составная часть системы государственного управле­ния...»^[11].

Управление в сфере образования как правовая категория во многом со­звучна с понятием государственного управления, но и не лишена своих особен­ностей с учетом специфичности данного социального института. Как полагает В.И. Шкатулла «Управление образованием представляет собой деятельность органов власти и негосударственных организаций, направленную на повыше­ние эффективности образования; процессы, регулирующие достижение целей образовательной политики, включающей анализ и оценку сложившейся образо­вательной практики, постановку задач управления, планирование деятельности по реализации задач, организация согласованной деятельности субъектов и контроль»^[12].

Такой общественно-значимый характер образования связан с публичным интересом государства в сохранении и полноценном поступательном развитии образования и во многом определяет особенности управления в этой сфере. В рамках реализации образовательной функции этот интерес, по мнению И.А. Пушкина, определяется тем, что «образование обеспечивает самовоспроизвод- ство интеллектуального потенциала, нравственных ценностей и культурного богатства, национальную безопасность»^[13].

Социальное управление, проводимое через деятельность публичных ин­ститутов власти, требует необходимого правового обеспечения управленческо­го механизма. Вполне справедливо в литературе социальная эффективность управления, его качество определяется правовым фактором, созданием эффек­тивной системы норм и правил^[14].

Правовое регулирование компетенции системы органов призвано способ­ствовать закреплению функционально необходимых связей, определяющих деятельность органов управления, что обеспечивает скоординированность, единую целеустремленность и одновременно оправданную дифференцирован- ность деятельности всех или многих органов управления^[15]. Отсюда следует, как замечает С.С. Алексеев, что в существовании и развитии права важное значе­ние имеют субъективные факторы, момент «целеполагания»^[16].

Интегрированное содержание управленческой функции права определяет целеполагающее и регулирующее действие права как неразрывно движущиеся структуры одного процесса - «правового управления»^[17], современное представ­ление которого нашло отражение в труде Ю.А. Тихомирова «Управление на основе права»^[18].

Некоторыми авторами управленческая система - система органов управ­ления рассматривалась, как целостная совокупность элементов, в которой все элементы настолько тесно связаны друг с другом, что, выступая по отношению к другим системам, определяют их как единое целое. Составными частями вы­ступали организации данного отраслевого профиля, являющиеся также систе­

 

мами (подсистемами)^[19]. С этих позиций, управление в системе высшего образо­вания определяет наличие, с одной стороны, органов управления высшими учебными заведениями, а с другой — управляемых субъектов — самих высших учебных заведений.

На системе государственного управления высшим образованием не могла не отразиться исторически традиционная политика «качелей» в отношениях российского государства и высшей школы, т.е. периодическая смена государст­венно-образовательной парадигмы и приоритетов, которые выдвигаются на первый план, от чего в дальнейшем зависят объемы и формы государственной поддержки высшего образования и его содержания^[20].

Полагаем, что система высшего профессионального образования должна иметь необходимые правовые инструменты и организационную структуру^[21]. Только в этом случае, управленческий процесс будет целенаправленно отвечать своему назначению как способу обеспечения государственной политики в сфе­ре образования. На наш взгляд, следует рассмотреть федеральный уровень сис­темы управления высшим образованием, определяющий деятельность основной массы высших учебных заведений.

Модернизация современной системы управления образованием прошла путь от двухуровневой организации (Министерства образования и органов управления субъектов)^[22] и построения структуры с федеральным, региональным и муниципальным уровнем до отраслевой функциональной вертикали в центре и региональных структур. Кроме того, проводимая административная реформа значительно изменила «модель» формирования центральных органов управле­ния. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О сис­теме и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[23] создана сис­тема федеральных органов управления образованием (Министерство образова­ния и науки, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Фе­деральное агентство по образованию^[24]).

Функционирование данных органов связывается с их назначением, кото­рое предполагает проведение государственной политики в сфере образования. Ее результативность зависит от грамотно выстроенных приоритетов, заключае­мых в целевых ориентирах системы управления. Как известно, целевая нагруз­ка и задачи тех или иных государственных органов являются определяющими в их деятельности, что неоднократно обсуждалось в литературе^[25].

На современном этапе среди первоочередных основ реализации админи­стративной реформы намечены модернизация системы исполнительной власти (оптимизация структуры); эффективная и четкая технология разработки, приня­тия и исполнения решений; анализ и уточнение государственных функций^[26].

В свою очередь, в качестве основных задач управления высшим образо­ванием выступает своевременное определение изменения потребностей, внесе­ние коррективов в процесс обучения^[27]. Вместе с тем, полномочия Министерства образования и науки РФ обозначены в основном без целевых установок и не позволяют достаточно четко соотнести их содержание со сферой их примене­ния. Считаем, что необходимо определить целевую направленность деятельно­сти Министерства. Цель в данном случае определяет обоснованность и эффек­тивность реализации конкретных полномочий данного органа. В конечном сче­те, достижение поставленных целей с помощью отдельных инструментов яв­ляются показателем эффективности как использования предоставленной ком­петенции и так организации деятельности управляющей структуры.

Компетенция указанных федеральных органов получает развитие в функ­циях и конкретных правах по реализации их целей и задач, закрепленных в нормативных актах. Принципиальное значение в этом вопросе следует отдать функциям, поскольку от их правильного выбора зависит сфера действий управ­ленской структуры.

Функция (в переводе с лат. Рипсбо) - исполнение, определяется как обя­занность, круг деятельности; назначение, роль^[28]. В основе классификации управленческих функций, предложенных Ю.А. Тихомировым^[29], как показывает их анализ^[30], применительно к органам управления в сфере высшего профессио­нального образования Министерство образования и науки РФ выполняет в ос­новном регулятивные, организационные, расчетно - информационно - анали­тические функции, а после упразднения Федерального агентства - управленче­ские, Федеральная служба - контрольные.

В свое время, функции центральных органов управления, в первую оче­редь, Министерств, определялись как общие (управленческая деятельность, вы­ражающая общие закономерности управления, как социальной категории), так и специальные (учитывают особенности того или иного управленческого про­цесса или управляемого объекта)^[31].

В анализе новых положений о федеральных органов исполнительной вла­сти, как справедливо замечается Ю.А. Тихомировым, по-прежнему плохо раз­граничены понятия «функция», «компетенция», «полномочия», «право» (на­пример, предоставление прав для реализации полномочий). Очень скупо регу­лируются взаимоотношения федерального органа исполнительной власти как по вертикали, так по горизонтали. Отсутствуют процедуры исполнения функ­ций (полномочий)^[32].

Законодателю необходимо более последовательно подходить к вопросу разработки нормативных документов управленческих структур в части опреде­ления их компетенции и возможности реализации ее на практике. При этом, эффективность управленческой системы нельзя сводить к ее только внутренней деятельности без учета результативности ее воздействия на объект^[33]. В этом смысле совершенно справедливо мнение И.Л. Бачило о том, что конечной це­лью субъекта управления является не его собственная деятельность, а органи­зация и обеспечение определенного состояния объекта управления^[34].

 

---

^[1] Система - определенный порядок в расположении и связи действий, форма организации чего-нибудь, нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимодействии час­тей. См.: Ожегов, С.И., Шведова, НЛО. Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов, НЛО. Шведова. - М., 1999. С. 719.

^[2] ст. 8 Закона РФ от 10.07.1992 г. № 3266-1 «Об образовании» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797; ст. 4 Федерального закона от 22.08.1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образо­вании» // СЗ РФ. 1996. №35. Ст. 4135.

^[3] См.: Габричидзе, Б.Н., Чернявский, Л.Г. Курс административного права Российской Федерации. В трех частях: Учебник для вузов / Б.Н. Габрнчидзе, А.Г. Чернявский. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков н К»;

2003.  С. 497.

^[4] Филлиповская, Т. Высшее образование как социальный институт: заказ выживаемости // Высшее образование в России. 2005. №11. С. 100-101.

^[5] Элемент - это составная часть чего-нибудь, компонент. См.: Ожегов, С.И., Шведова, НЛО. Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. - М., 1999.

Социальное управление: Словарь / под ред. В.И. Добренькопа, И.М. Слепснкова. М.: Изд-во МГУ, 1994. С. 169.

^[7] См.: Братусь, С.Н. О разграничении гражданского и административного права (К вопросу о предмете совет­ского гражданского права) // Проблемы гражданского и административного права. Л., 1962. С. 55.

^[8] Братаповский, С.Н. Государственное управление образованием в России. Саратов, 2003. С. 309.

³ См.: Атаманчук, Г.В. Власть и управление в предмете административного права. Административное и инфор­мационное право (состояние и перспективы развития). М.: 2003. С.13. См., также: Герчикова, И.Н. Регулирова­ние предпринимательской деятельности: государственное и межфирменное. Учебное пособие. М.: Издательст­во «Консалтбанкир», 2002. С.78.

^[10] См.: Чиркин, В.Е. Современное государство / В.Е.Чиркнн,- М.: Междунар. отношения, 2001. С.206.

^[11] См.: Государственное управление народным образованием в СССР. Алма-Ата, «Наука»: КазССР, 1980. С. 27.

¹ Шкатулла, В.И. Образовательное право: Учебник / В.И. Шкатулла. - М.; 2001. С. 154.

^[13] Пушкин, Л.И. Образовательная функция современного российского государства. Автореф. дне. канд. юрид. наук. 12.00.01. Нігжний Новгород. 2002. С. 14.

^[14] См., например, Государственное управление и политика: Учеб. Пособие / Под ред. Л.В. Моргунова. - Спб. Изд-во С.-Петер. ун-та, 2002. С. 119., Лунев, А.Е. Право и эффективность управлення. М., 1973.

^[15] См.: Социальные и государственно-правовые аспекты управлення в СССР. М. С.64-65.

^[16] См.: Алексеев, С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 7.

^[17] См.: Социальные и государственно-правовые аспекты управления в СССР. М. С. 143.

^[18] Тихомиров, Ю.А. Управление на основе права. М. «Формула права», 2007.

^[19] См., например, Фролов, Е.С. Предпосылки возникновения и характер межотраслевых отношений в сфере от­раслевого управления //Управление и право. Вып.5., М.,1979. С. 56.

^[20] Барабанова, С.В.. Административно-правовое обеспечение конституционного права граждан на высшее про­фессиональное образование в Российской Федерации. Автореф. дисс....докт. юрнд. наук. 12.00.14. М., 2009. С. 21.

^[21] В теории государственного управления понятие структуры означает совокупность устойчивых связей в систе­ме управления, обеспечивающих ее целостность и тождественность самой себе. См.: Василенко, И.А. Государ­ственное и муниципальное управление. Учебник. - М.: Гардарнки, 2005. С. 101.

^[22]См.: постановление Правительства Российской Федерации от 9 января 1992 г. № 21 «О системе государствен­ного управления образованием в Российской Федерации».

'СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

^[24] В настоящее время указанный федеральный орган исполнительной власти упразднен, его функции переданы Мннобранауки России.

^[25] См., например, Бачто, И.Л. Функции органов управления. М. Юридическая литература. 1976, Тихомиров, Ю.А. Теория компетенции. М. 2005.

^[26] См.: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2002. №71. 19 апреля.

^[27] См.: Герчикова, B.D. Современное высшее образование: функции, реализация, перспективы. Томск. Изд-во Том. ун-та. 1998. С. 15.

^[28] См.: Словарь иностранных слов. М.: ЮНВЕС. 1997. С. 335.

^[29] См.: Тихомиров, Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: 1998.

[30]

См.: Положение о Министерстве образования и науки РФ, утверждено Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2004 г. № 280 // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2562., Положение о Федеральной службе                                                                                                                                     по надзору       в сфере

образования и науки, утверждено Постановлением Правительства от     17 нюня .2004 г. № 300 // СЗ  РФ. 2004. №

26. Ст. 70.; Положение о федеральном агентстве по образованию, утверждено Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 288 // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2570.

^[31] См.: Фролов, Е.С. Указ. раб. С. 60.

^[32] См.: Административное право и процесс: полный курс. Второе издание, дополненное н переработанное / Ю.А. Тихомпров. - М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2007. С. 243.

^[33] См.: Эффективность и качество управленческой деятельности (государственно-правовой аспект). Киев. «Нау- кова Думка», 1980. С. 28.

^[34] См.: Бачило, И.Л. Функции органов управления. М. 1976. С. 14.

 

 

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/36645.html