---

Развитие законодательства о государственной (гражданской) службе и его реализация до издания Свода законов Российской импе¬рии

Во многом усилиями главного официального идеолога М.М. Сперан­ского (а также H.H. Новосильцева и др.) в самом начале XIX в. были осуще­ствлены известные крупномасштабные реформы российского государствен­ного аппарата, которые повлекли ряд изменений и в законодательное регули­рование государственной (гражданской) службы, о которых речь пойдет ни­же. До этого действовала система государственного управления, основанная на коллежском (коллегиальном) принципа, который, однако, перестал уже отвечать новым требованиям жизни, поскольку не обеспечивал необходи­мую централизацию, а также и персональную ответственность государст­венных чиновников. Самой жизнью было востребовано более гибкое, чем ранее, равно как более оперативное исполнительное управление. В этой свя­зи стал обсуждаться проект о министерской системе, предпосылки которой складывались в исполнительных структурах и проявились на рубеже веков, при этом имелись в виду прежде всего министерства по опыту других стран. Так, в конце 1801 г. А.А. Чарторыйский представил императору доклад с приложением в виде «Таблицы властей империи». В начале 1802 г. доклад обсуждался в Негласном комитете, где главный посыл доклада - о ликвида­ции коллегий и создании министерств в целом был одобрен. Затем В.П. Ко­чубей ознакомил императора с французским вариантом, предусматривав­шим устройство министерств, включая их структурные подразделениями и канцеляриями^[1]. И затем в соответствии с царским Манифестом «Об учреж­дении министерств» от 8 сентября 1802 г.^[2], было создано восемь мини­стерств (министерство морских сил, министерство военных сухопутных сил, министерство иностранных дел, министерство внутренних дел, министерст­во юстиции, министерство финансов, министерство народного просвещения, министерство коммерции. Два из этих ведомств ранее не имели аналогов в системе управления в России (речь идет о Министерстве внутренних дел и о Министерстве народного просвещения). Учреждалась также должность за­местителя (товарища) министра (были изданы и другие акты в этой связи^[3], но здесь они не рассматриваются). В итоге создание новой системы мини­стерств было закреплено изданием специального нормативно-правового акта - «Общего учреждения министерств» (25 июня 1811 г.)^[4], составленного при участии Сперанского (М.А. Приходько считает, что только вступление в за­конную силу 1 января 1835 г. первого издания Свода законов Российской империи подвело черту в процессе правового оформления министерской сис­темы управления^[5], однако и этот автор считает ключевым закон 1811 г.).

В соответствии с указанным выше актом министрам вверялась серьез­ная исполнительная власть, но в пределах деятельности, которые определя­лись для министерства, при этом указывалось, что министры должны были

122

подчиняться «непосредственно верховной власти» , то есть самому импера­тору. Что касается аппарата министерств, то таковой подразделялся на воз­главляемые директорами департаменты и канцелярии. Самые важные дела обсуждались Советом при министре - это был совещательный орган, в ко­торый входили товарищи (заместители) министра, а также и директора де­партаментов.

Вместе с созданием министерств возник и Комитет министров - орган, который координировал действия министерств, рассматривал вопросы, ко­торые относились к компетенции сразу нескольких министерств, рассмат­ривал ежегодные отчеты, представляемые министрами, а также дела о на­граждении, взысканиях в отношении чиновников и др. В Манифесте 1802 г. о создании министерств еще не прогладывалось четкой регламентации ра­боты Комитета министров, и в этой связи, например, его полномочия выра­батывались постепенно и затем получили законодательное закрепление (этот процесс активно пошел лишь после 1812 г.).

К середине XIX в. Центральное управление на министерской основе приобрело характер централизованной и очень бюрократической системы, в которой министерства подчинялись непосредственно императору, а тот, в свою очередь, направлял их взаимодействие через Комитет министров. Ко­митет министров, в отличие от модели западных стран, не являлся властным органом, поскольку в условиях российского абсолютизма это означало бы некоторое разделение властей, чего ни Александр I и Николай I не хотели, и в этой связи было признано полезным использовать опыт наполеоновской Франции - в этой стране министры не объединялись в едином органе (пра­вительство или правительственный кабинет), а руководствовались указа­ниями непосредственно императора, который де-факто и был главой прави­тельства. В целом такой подход отражал традиционный для тогдашней Рос­сии абсолютистский государственный строй.

Вместе с тем в сфере государственного управления и соответственно в институте государственной (гражданской) службы данные решения показы­вают достаточно противоречивый ход их развития. Дело в том, что в России прошли последовательно два этапа в развитии управления - приказной и коллегиальный, где соответственно главенствующими были принципы еди­ноначалия (в приказах) и коллегиальности (в коллегиях). По мнению Н.П. Ерошкина, переход от коллегий к министерствам был вызван необходимо­стью, связанной с потребностью более оперативного управления разными сферами общественных отношений, обусловленной, в свою очередь, тенден-

123

циеи усложнения задач, которые стоят перед государственным аппаратом . Известный исследователь истории российского чиновничества JI.E. Шепелев указывает на другие причины перехода от коллегиальности к единоначалию (то есть к министерствам).

В частности, он называет дороговизну содержания аппарата управле­ния в XVIII в., низкую его эффективность, что, собственно, и создало пред­посылки к упрощению государственного аппарата при Екатерине II^[6]. И вот с приходом к власти Александра I вновь встал практический вопрос о возвра­те к единоначалию в организации деятельности государственных органов.

Однако на первых порах до конца провести принцип единоначалия бы­ло невозможно^[7]. Так, на первом же собрании министров упомянутый вы­ше Г. Р. Державин высказался в том смысле, что для надлежащего управле­ния необходимо для каждого министерства разработать подробные инструк­ции, наставления - чтоб каждый четко знал предмет и объем своей работы, в противном же случае «все падет в беспорядок»^[8]. Фактически, при отсутст­вии такого рода инструкций и подходов складывалось положение, при кото­ром тот из министров, который окажется более быстрым и убедительным на встречах с императором, получит от последнего нужное решение, даже если объективно оно будет не «общее благо».

При такой обстановке некоторые из новоявленных министров не захо­тели работать. Так, в конце 1802 г. написал рапорт об отставке Мордвинов, который объяснил свое прошение тем, что его министерская деятельность не может быть полезной в нужной степени, поскольку часто являются «сепа­ратные указы» других лиц, имеющих доступ к императору. Годом позже по­кинул свою должность и Державин. Затем поступил к императору рапорт об отставке и Чарторыйского, который объяснил данное решение тем, что глава государства не должен вмешиваться в рассмотрение мелких вопросов, по­скольку их решение было в компетенции министров^[9]. Таких примеров можно приводить немало.

Как видно, именно высшие чиновники на себе почувствовали неодно­значность принятых решений. И они предприняли ряд мер, направленных на то, чтобы, во всяком случае их государственная служба протекала в иных ус­ловиях. Повышенную активность в этом вопросе проявил глава министерст­ва внутренних дел В.П. Кочубей, который представил Александру 1 доклад,

 

где акцентировал внимание существенных недостатках, имевших место в работе министров, и причиной которых было одновременное применение двух принципов в управлении - принципа коллегиальности и принципа единоначалия. Кочубей, в частности, отмечал в своем докладе, что «министр ... должен иметь для каждой коллегии свою канцелярию и свой архив, и все сие только для того, чтоб сказать ей свою резолюцию или объявить свой указ!»^[10]. Этот доклад произвел впечатление, и в последующем коллегии бы­ли последовательно ликвидированы, хотя процесс этот был достаточно дол­гим и получил определенность с изданием «Общего учреждения мини­стерств» 1811 г.

Тем самым был осуществлено одно из самых принципиальных реше­ний в сфере правового регулирования государственной (гражданской) служ­бы в рассматриваемый период. Ранее мы указывали на то, что первый шаг в этом направлении (создание министерств в 1802 г.) вызвало несогласие части российского властного истеблишмента. Второй, можно считать, окончатель­ный шаг, также был поддержан далеко не всеми высокопоставленными чи­новниками^[11]. В этом смысле характерным являлось мнение тогдашнего ми­нистра юстиции Д.П. Трощинского, который своей в записке^[12] отмечал, что введение единоначалия приведет к начальственной покорности, чиновники будут бояться высказывать свое суждение, будут подстраиваться под началь­ника, обманывать его, поскольку ни один начальник не в состоянии влезать во все подробности дел, которые ему поручаются, а это все в итоге идет в ущерб тому делу, которое должно было исполнять министерство. Ознаком­ление с полным текстом записки Трошинского показывает, что ряд его аргу­ментов были достаточно весомыми. Однако высказанные им аргументы не возымели действий, на которые он рассчитывал, и институт министерств все же состоялся.

Между тем столь крупные преобразования государственного аппарата логически предполагали и повышение качества государственной (граждан­ской) службы, и здесь имелись значительные проблемы. Прежде всего нужно заметить, что на характер и качество государственной (гражданской) службы начала ХЕК в. сказывались также последствия освобождения представите­лей дворян от обязательной службы. Помимо этого, стремление заполучить чин повыше без продвижения по должности, а также без учета профессио­нальных качеств чиновников породило явление под названием чиноодержи- мости, когда чин становился едва ли не целью жизни, поскольку являлся ис­точником исключительных привилегий (в их число входили право землевла­дения, право владения крепостными крестьянами, что сичталось критерием высокого положения в обществе).

На положении дел из-за этого в различных сферах жизни негативно сказывались также недостаточное образование, низкая квалификация чинов­ничества, поскоку отсутствовали стимулы для повышения образования. И особенно негативно это проявлялось как раз на гражданской службе, где, в отличие от военной службы, привилегии, жалованье и вообще выгоды от службы были заметно меньше.

Как писал тайный советник Ф. Ф. Вигель, многие дворяне «не жало­вали» именно гражданскую службу, молодые дворяне и при Екатерине, и потом вступали в военную службу, которая являлась «более блестящей, ве­селой» и одновременно менее трудной^[13]. Таких свидетельств современни­ков рассматриваемого периода немало. Эти недостатки уже не могли быть не замечены в высших чиновничьих кругах, поскольку в условиях, когда по­гоня за получением чина зачастую становилась самоцелью, а интересы «го­сударева дела», которые должны были реализовываться на каждой чинов­

 

ничьей должности, отходили на второй план, нельзя было рассчитывать на повышение эффективности всего государственного аппарата, ради чего, соб­ственно, замышлялась вообще министерская реформа..

 

---

^[1] Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты (Первая половина XIX века). М., 1981. С. 31.

^[2] Манифест «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. // ПСЗ-1. № 20406.

^[3] См., например: Указ Сенату «Об образовании первых трех коллегий в образе производ­ства государственных дел на прежнем основании и о лицах, избранных к управлению ми­нистерствами» от 8 сентября 1802 г. // ПСЗ-1. № 20409.

^[4] Манифест «Об общем учреждении министерств» от 25 июня 1811 г. // Российское за­конодательство Х-ХХ вв.: в 9 т. Т.6. Законодательство первой половины XIX века / Отв. ред. О.И.Чистяков. М., Юридическая литература, 1988. См. подробнее: Приходько М.А.

"Общее учреждение министерств" от 25 июня 1811 г. и его правоприменение в первой трети XIX в. // Вестник Омского университета. Серия "Право". Омск, 2008. № 4 (17).

Приходько М.А. Создание министерской системы управления в России в 1-й трети XIX века: Автореф. дне.... канд юрид. наук. М., 2010. С. 15.

^[6] Шепелев JI.E. Чиновный мир России, XVIII - начало XX в. СПб., 1999. С. 12. См. так­же: Шепелев, Л.Е. Аппарат власти в России: эпоха Александра I и Николая I. СПб.: «Ис- кусство-СПБ», 2007.

^[7] Покровский С.П. Министерская власть в России: Историко-юридическое исследование. Ярославль, 1906. С. 69.

¹² Державин Г.Р. Сочинения. 2-е изд. Т. 6. СПб., 1876. С. 742.

^[9] Сенин А. С. Указ. работа. С. 116.

^[10] Цит. по: Сенин А. С. Указ. работа. С. 118.

^[11] Филиппов А.Н. Исторический очерк образования министерств в России //Журнал Ми­нистерства юстиции. 1902. № 9. с. 48.

^[12] Записка Д.П. Трощинского «О неудобствах, происходящих от государственного управ­ления по форме единоличной, введенной закрытием коллегий и отменою коллежского об­ряда и подтвержденной общим учреждением министерств» // Сборник РИО. Т. 3. СПб., 1868. С. 23 -82.

^[13] Вигель Ф. Ф. Записки. М., 1891. Ч. 1. С. 162

 

 

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/36514.html