Разработка и издание кодифицированных законов о государ¬ственной (гражданской) службе, их содержательная характеристика и особенности последующих изменений и дополнений

В 1832 г. был издан Свод законов Российской империи, где усилиями опять же прежде всего М.М. Сперанского были систематизированы, обобще­ны и скорректированы предшествующие правовые нормы практически по всем сферам (за небольшим исключением) общественных отношений, сло­жившихся в России к тому времени. В Своде законов Российской империи немалое внимание было уделено вопросам государственной службы. А если иметь в виду, что в Свод законов Российской империи не было включено во­енное, морское законодательство, а также законодательство по делам духов­ного управления, то можно считать, что Свод законов Российской империи регулировал один вид государственной службы, а именно гражданскую службу.

Целенаправленно гражданской службе был посвящен третий том Свода законов Российской империи, который состоял из Свода Уставов о службе гражданской. В числе этих уставов были

а) Устав о службе гражданской по определению от Правительства;

б) Устав о слуэюбе гражданской по выборам;

в) Устав о пенсиях и единовременных пособиях.

В дальнейшем в этот том при последующих официальных изданиях Свода законов Российской империи включались другие акты, принятые по­сле 1832 г., и этот процесс продолжался вплоть на начала XX в., однако мы ограничиваемся только первой половиной XIX в., имея в виду, что за преде­лами этого периода не принимались правовые акты, принципиально изме­нявшие институт государственной (гражданской) службы. Нужно также иметь в виду, что правовые нормы о гражданской службе содержались и в других томах Свода законов Российской империи (например, в томе 1 — в Учреждении Государственного Совета, в Учреждении Правительствующего Сената, в томе 8 - в Уставе лесном и др.), однако там находила отражение лишь специфика прохождения гражданской службы в различных ведомствах.

Кроме того, сохранение норм Устава о службе гражданской по выбо­рам было сочтено нецелесообразным^[1] (по причине прежде всего той, что выборы как институт формирования властных структур любого уровня не одобрялся многими чиновниками правящей элиты, что вполне отражало аб­солютистский характер государственности в России). Поэтому законы о службе по выборам были во второй половине XIX в. исключены из Уставов о службе гражданской и включены Свода Законов Российской империи, а именно в Законы о Состояниях (том девятый Свода законов Российской им­перии). Законы о выборах, определенные новым Городовым Положением (1870 г.), а также Положением о Земских учреждениях (1864 г.) вместе с за­конами о полномочиях лиц, избранных по указанным Положениям, в свою очередь, были включены в том второй Свода Законов Российской империи. Иначе говоря, то, что ранее, при Сперанском, относилось к государственной службе, равно как и к службе по выборам, и было закреплено законодатель­но на вполне логичной основе, было перемешано, в частности, под понятие службы гражданской было подведено понятие службы по назначению от Правительства, при этом служба по выборам оказалась под другой вывеской - «служба общественная», к тому же она была разбита по разным уставам и, следовательно, по разным томам Свода Законов^[2]. Данное обстоятельство дает основание не акцентировать большого внимания на этом формально имевшем в рассматриваемом нами периоде место виде гражданской службы (имеется в виду «общественная служба»).

В литературе указывается, что к гражданским чиновникам в опреде­ленной степени относилось и духовенство, которое фактически было на го­сударственной службе, причем нередко во взаимодействии с гражданскими и иными государственными служащими. Во всяком случае, духовенство рас­полагало своей системой службы, включавшей различные ранги (то есть, применительно к религии - санов), титулы, которые были как частными, так и общими^[3]. Однако данную категорию лиц (и соответствующее законода­тельство) мы не также рассматриваем, поскольку службу в духовных учреж­дениях, хотя и имела сходство с гражданской, но представляла собой все от­дельное государственной службы (наряду с военной службой).

Наиболее важным в контексте рассматриваемой проблематики являлся, конечно, Устав о службе по определению от Правительства, который стал, по сути своеобразным кодексом для чиновников по гражданской службе. Устав о службе по определению от Правительства действовал в отношении всех гражданских чиновников (исключение составляли гражданские чинов­ники, которые работали военном, а также морского ведомствах; исключение касалось также на лиц, которые несли службу по особым уставам ( речь идет о таких уставах, как Таможенный устав, Лесной устав, Горный устав и др.) с некоторыми дополнительными исключениями и дополнениями^[4]. Кроме то­го, нужно отметить, что на лиц, состоящих на военной службе, но работаю­щих по гражданскому ведомству, распространялись также некоторые поло­жения, содержащиеся в Военных уставах (в частности, инженерам-путейцам присваивались как гражданские, так и военные чины).

Устав о службе по определению от Правительства состоял из пяти раз­делов. Раздел первый «О принятии в гражданскую службу и об определении в должности» определял содержание права поступления на государственную службу и условия его реализации для лиц различных состояний и образова­ния, а также включал в себя процедуру определения к должностям. Раздел второй «О производстве в чины» содержал условия и процедуры чинопроиз­водства по различным ведомствам гражданской службы. Раздел третий «Об общих правах и обязанностях гражданской службы» представлял разверну­тую систему прав и обязанностей государственных служащих и членов их семей. Раздел четвертый «Об увольнении в отпуски, от должности и от службы» включал в себя содержание института увольнения со службы, здесь определялись категории служащих, имеющих право на увольнение, раскрывались процедуры и условия, которые должны были соблюдаться при решении вопроса об увольнении от службы. Раздел пятый «Об актах или доказательствах служебного состоянии» включал в себя нормы, определяю­щие послужной (формулярный) список, куда все данные на чиновника, в том числе его «аттестат», то есть, характеристику, и т.д.

Следует заметить, что Устав о службе по определению от Правитель­ства ряду исследователей представляется весьма уникальным в истории российского законодательства вообще. Так, если иметь в виду уровень юри­дической техники, то Устав о службе по определению от Правительства 1832 г. ничуть не уступает не только европейскому законодательству (того же периода, то есть первой трети XIX в.)^[5]. По мнению И.В. Черепановой, до настоящего времени законодательство о государственной публичной службе не кодифицировано ни в одной стране мира, в отдельных государст­вах имеет место его инкорпорация, а установленный в Уставе о службе по определению от Правительства правовой статус гражданской службы во многом не утратил своей правовой и научной ценности и сейчас, то есть спустя более 170 лет после его создания¹⁶⁹. На наш взгляд, это все же завы­шенная оценка рассматриваемого нормативно-правового акта, что, однако, ничуть не принижает его значения в система права тогдашней России, где он действительно, если иметь в виду правовое регулирование института госу­дарственной (гражданской) службы, являл собой вершину законотворчества.

Как справедливо отмечает Т.П. Метушевская, принятием этого акта была осуществлена идея Петра I о том, чтобы создать чиновничество, кото­рое материально полностью было бы зависимо от государства^[6]. В этом контексте Устав о службе по определению от Правительства подробно регу­лировал базовые вопросы, связанные с прохождением государственной службы, а именно от момента начала службы до увольнения. Для тех, кто поступал в гражданскую службу, определялись цензы подданства, устанав­ливались требования по возрасту, полу, образованию. Подробно регули­ровался сословный признак. Так, гражданская служба иностранцев ограни­чивалась в основном научной и педагогической деятельностью. Что касается возрастных требований, с 14 лет человек мог быть «причислен» к граждан­ской службе, а сама служба реально могла быть начата с 16 лет. Следует отметить также, что данный акт не разрешал вступать в службу женщин как по назначению начальства, так и выборам и по найму. Соответственно жен­щины не могли производиться в классные чины и не могли получать ника­ких наград за выслугу лет, равно как не могли приобретать послужного дворянства. Сословие женщины определялось по сословию мужа или отца, а чин - на 2 класса ниже, чем у мужа или отца.

Устав о службе различал общую и особенную ее части. Сферы дея­тельности, требовавшие профессиональных знаний, относились к особенным родам службы. Законодательство о них носило относительно прагматический характер. В ведомства, где существовала учебная, ученая, медицинская, фармацевтическая, ветеринарная, горная, почтово-телеграфная части, разре­шалось принимать специалистов, имевших «для того необходимые позна­ния» независимо от происхождения и подданства. При этом перечень долж­ностей, где были облегченными правила приема на службу по происхожде­нию, регламентировался. Часть должностей замещалась с разрешения Сена­та. Согласно Уставу о службе по определению от Правительства лица, окон­чившие университет, причем именно с ученой степенью кандидата, могли быть приняты на гражданскую службу на должность, соответствующую не ниже чина коллежского секретаря (в соответствии с Табелью о рангах это соответствовало десятому классу). Те, кто имел ученую степенью магист­ра, мог рассчитывать на чин девятого класса ( это титулярный советник). Наконец, с ученой степенью доктора можно было претендовать на чин вось­мого класса (это коллежский асессор, что позволяло приобрести право на потомственное дворянство.

Содержание государственных служащих состояло из окладов годового жалованья, квартирных окладов, «столовых денег» и суточных на время ко­мандировок. Довольно подробно Устав о службе по определению от Прави­тельства регулировал такой вопрос, как основания прекращения отношений по службе, а именно: 1) вопросы увольнения; 2) отстранение от должности; 3) увольнение со службы по приговору суда, по истечении срока службы; 4) уход в отставку по прошению, оставление за штатом, в связи с душевным за­болеванием или смертью чиновника. В этом правовом акте предусматривался особый порядок привлечения чиновника к суду, в частности, устанавлива­лась возможность привлечения к юридической (судебной) ответственности чиновника, который подвергся в течение календарного года многократным замечаниям от начальства или же трем строгим выговорам, объявленным за медлительность и нерадение.

Вместе с тем Устав о службе не содержал раздела об административ­ной и уголовной ответственности чиновников. Такая ситуация объяснялась тем, что вопросы административной и уголовной ответственности чиновни­ков регламентировались другим актом - Уложением о наказаниях уголов­ных и исправительных 1845 г. (до его принятия — Сводом законов уголовных, который располагался в томе четырнадцатом Свода законов Российской им­перии). Этим законом предусматривалась ответственность за ряд правона­рушений, касавшихся государственной службы - 1) превышение власти; 2) противозаконное бездействие власти; 3) дача предписаний вопреки установ­ленному порядку; 4) присвоение непринадлежащего права и др. Нужно так­же заметить, что Уложении о наказаниях уголовных и исправительных раз­граничивались и такие тяжкие должностные преступления, к которым отно­сились мздоимство - получение подарка и иных благ в связи с исполнением служебных обязанностей, а также лихоимство - взятка за то, чтобы чиновник в интересах взяткодателя нарушил закон^[7] (более подробно речь об ответст­венности чиновников пойдет ниже).

Следует заметить, что важное значение в статуте гражданской службы второй четверти XIX в. придавалось образовательному уровню гражданских служащих, причем права по образованию в гражданской службе складыва­лись постепенно, начиная с Табели о рангах. Но основной комплекс законов, который ввел в государственную службу права по образованию, сложился в первой трети XIX в. С 1827 г. в законодательстве начали действовать три ос­новных критерия служебной годности: происхождение, возраст и познания. Под познаниями понималось умение не только правильно читать и писать, но и знать «основания грамматики и арифметики», а также воспитываться от 10 до 18 лет «предпочтительно в отечественных публичных заведениях или хотя бы в домах своих под надзором родителей и опекунов, но всегда в России». Испытание должно было производиться не в учебных заведениях, а «в том месте, куда поступающий на службу определиться пожелает, через секрета­рей и других лиц, письменными делами управляющих». Такие правила суще­ствовали вплоть до 1917 г. при первоначальном приеме в службу канцеляр­скими служителями. Производство в первый классный чин канцелярских служителей, не имевших аттестатов об окончании уездных или равных с ни­ми учебных заведений, с 1844 г. сопровождалось экзаменом (испытанием) в особых испытательных комитетах, в гимназиях, прогимназиях, уездных или городских училищах по программе курса уездного училища.

^[1] Манифест «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным» от 6 декабря 1831 г. // ПСЗ-1. №21373. См. об этом: Корф С.А. Дворянство и его сословное управление за столетие 1762-1855 годов. СПб, 1906. С. 39; Любимов С.В. Предводители дворянства всех наместничеств, губерний и областей Российской империи. 1777-1910. СПб, 1911. С. 27; Павлюк Ю.Б. Российское чиновничество в системе местного управления в первой по­ловине XIX века. На материалах Московской и Тверской губерний. Дис. ... канд. ист. на­ук. М., 2001. С.58.

^[2] Волочкова М.Е. Институт государственной гражданской службы Российской империи. Дис.... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 33.

^{1 6} Левин З.В. Указ. работа. С. 175.

^[4] Шатохин И.Т. Особенности и структура государственной службы российской империи во второй половине XIX века // Современные наукоемкие технологии. 2006. № 1. С. 56- 59.

^[5] Черепанова И.В. Указ. работа. С. 35.

^[6] Метушевская Т.И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII - первой половіте ХЖ в. Дис.... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 13.

^[7] Оболонский А. В. Государственная служба. М.: Дело, 1999. С. 68. Ноздрачев А. Ф. Го­сударственная служба. М., 1999. С. 86.

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/36514.html